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项目审批改革基础知识
项目审批改革基础知识
按照会议安排,下面讲四个内容,第一个内容是介绍这次调整审批权限的基本情况;第二个内容是讲解项目审批、核准、备案怎么划分;第三个内容是讲解项目审批、核准、备案办理程序和相关要求;第四个内容是我们在办理审批、核准、备案过程中应该注意的问题。
一、本次调整审批权限的基本情况
为发挥投资的主导作用,提高我们审批、核准、备案办理的效率,经省人民政府批准,今年我们对原来我们规定的审批、核准和备案权限进行了调整,从今年12月3日开始执行。
这次下放审批权限,我们思考了很久,反复三次在委内征求各处室的意见,主要考虑了两个原则,一个是能放则放、能减则减、能免则免,我们考虑,除了国家有规定的特殊情况以外,所有的审批核准备案权限全部下放,第二个原则就是既然要放,我们就把它放到底,所以我们第二个原则就是尽可能的把权限直接下放到县级。
为什么呢?
因为县级是我们项目的载体,项目落地都是在县。
那么,下到县级以后,能够减少中间的环节,进一步提高我们的办事效率。
当时是基于这么两个考虑,所以我们出台这个文件。
调整后的大概情况是,作为审批制项目,除了国家有规定的之外,作为省级审批的有这么几项,一个就是,国家规定必须由省级审批的项目,这个没办法下放,因为国家规定了,比如说省级和地县的党政机关办公楼,像这种项目,中办文件明确规定必须由省级发改部门来审批,这个没办法下放。
这一块,就是说,国家规定由省级审批的项目,由省级来审批。
第二个就是,使用中央或者是省级政府资金的项目,由省级来审批。
第三个就是,跨地州市的项目。
省级审批就这么三个。
地州市审批的项目是什么?
一个是使用地州市这一级的政府资金的项目,由地州市审批,第二个就是跨县的项目,由地州市审批,除了国家、省、地审批之外的,所有的其他项目下放到县一级审批。
在省审批的这一块里面,对一些使用中央或省级政府资金量较小,技术方案比较简单的项目,也规定了一条,即省可以视情况委托地、县来审批,审批后报省备案。
这是审批制项目下放的情况。
核准制项目,主要就是贵州省基本建设投资项目核准目录(2010年本),这个目录在原来的目录(2004年本)进行了修订,原来的核准,按照国家规定分为这么几类,第一类是由国务院核准,第二类是有国家发改委来核准,第三类是有国务院行业主管部门来核准,第四类是由省级发改部门来核准,最后一类是由地方政府投资主管部门来核准,没明确。
前面四类是国家规定的,不能下放的。
我们只在最后一类来考虑下放,在第五类中除了一些技术方案比较复杂的,比如水利方面的水电站、水库,能源方面的一些电厂、电站建设项目,这两类项目一个是技术比较复杂,另外一个是可能对资源和环境产生一些影响,大概有五项,这两类我们列为省一级来核准,那么其他原来属于省级来核准的项目就全部下放到地、县。
另外一个,原来我们在核准当中,县一级是没有核准权限的,这次我们把相当一部分的核准权限下放到了县一级。
这样调整以后,原来我们地州市核准的项目是五大类七项,现在调整为七大类十一项,原来县一级没有核准权限,调整后县一级具备了核准权限,可以核准六大类八项。
这是核准的情况。
最后是备案,关于备案,国家没有什么标准,也没有什么目录。
我们考虑备案主要是按照属地管理的原则来进行划分,作为省一级的备案项目包括三类:
第一类就是国家要求需要由省一级来备案的项目,这个放在省里面来备案;第二类就是需要办理进口减免税确认的项目,这个是海关总署的规定,他必须由省级发该部门备案后才办理手续(地县的备案手续他不认);第三类就是跨地区的项目。
省里面备案的就是这么三类项目。
那么地州市备案的项目呢,也大大的缩小了,就是一类,就是跨县的项目,我们放到地州市来备案。
除了省地备案的项目,其余所有备案项目,全部下放到县级来备案。
应该说县一级这一块,尤其是备案方面,增加得非常多。
原则上来说,下放之前,是一个倒的金字塔,越往上审批核准备案的越多,现在我们把它调过来了,县一级审批核准备案多一些,然后是地州市,省里面已经非常非常少了。
以上对审批核准备案调整做了简单介绍。
二、审批、核准、备案项目的划分
这个是我们对项目办理的基础,很多权限已经下放,权限很多的同时也意味着我们相应要承担更多的责任。
在办理项目的时候,如果我们连审批核准备案都没有搞清楚,那根本没办法办。
在投资体制改革以前,我们对项目的管理是比较单一的,就是一种方式,就是审批,具体为审批项目建议书、可研报告、初步设计、开工报告,所有项目都按照这个程序来走。
2004年7月份以后,国家对投资体制进行了改革。
首先讲审批,那么什么样的项目实行审批,按照国家规定,实行审批制的项目就是政府投资项目,政府投资项目都实行审批制,这是一个总的原则。
那么,什么叫政府投资项目呢?
简单讲,就是使用政府资金的项目。
按照国家规定,政府资金包括:
1、财政预算投资资金(含国债资金);2、国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金;3、纳入预算管理的专项建设资金;4、法律法规规定的其他政府性资金。
政府资金的使用有五种方式,包括:
直接投资、资本金注入(政府参与一些经营性项目建设使用的资金)、投资补助、转贷(使用国际资金或贷款)和贴息。
第二,核准制,国家规定,对不使用政府投资的项目,根据不同的情况实行核准制和备案制。
实行核准制的项目有两类,一类是国家规定的重大类项目,一类是国家规定的限制类项目。
重大类项目是关系国计民生、关系国家经济安全的一些项目,比如铁路公路机场石油天然气的开采输送、通讯设施的建设等。
限制类项目就是,这些项目的建设可能会对资源、生态环境产生影响,国家要限制,比如资源开采、钢铁、有色项目等。
所有列入国家和省核准目录的项目都是重大类和限制类项目,对照目录就可以一目了然。
目录里面有就是核准,目录里没有就是备案。
核准制和原审批制的区别:
1、核准制的范围比原来审批制大大缩小了;
2、核准制程序相比审批制简单;
3、政府对实行核准制的项目的管理角度发生了变化,政府主要从维护经济安全、资源合理开发利用、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止垄断等方面来对项目进行审查。
除了审批制和核准制的项目,其他全部实行备案制。
简单的说,就是不使用政府资金、不在投资项目核准目录之内的所有项目只要符合国家法律法规的规定和产业政策都实行备案。
大家要注意,国家将备案权限全部下放给了地方。
三、审批、核准、备案的办理程序和相关要求
审批包括三个阶段:
项目建议书,可行性研究报告,初步设计,开工报告(除一些特殊项目外不再审批)。
项目建议书是开展前期工作的依据,项目建议书未批复,国土、规划、环保不会给你办理有关手续。
项目建议书的审批没有任何前置条件。
批复项目建议书的条件:
看是否符合国家的法律法规,产业政策,行业准入标准,以及相关的中长期规划,另一个是资金是否有保证。
可行性研究报告是项目决策的依据,决定能不能建,是初步设计的依据。
初步设计,是根据批准的可研报告编制的设计文件。
是工程设计的重要组成部分。
是编制施工图、安排年度投资计划的依据。
项目建议书和可研报告有什么区别
共同点都是对项目的可行性进行研究,但是研究的深度和范围是不一样的,项目建议书主要是从政策层面上研究,可研报告主要是从项目建设的一些外部条件如规划选址、用地、环评等方面能不能满足国家的要求,建设方案是否合理,资金是否保证等方面来研究。
简单的说,项目建议书、可研报告、初步设计的关系就是,批复项目建议书解决是否同意项目建设,可研报告阶段解决能不能建和怎么建的问题,同意建不是能够建,初步设计是对怎么建的问题再进一步细化。
1、审批
项目建议书由项目建设单位委托具备相应工程咨询资质的机构编制。
项目建议书因为相对简单,所以不需组织专家审查、不需评估,审批部门从政策层面审查符合后即应及时批复。
项目业主依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址意见书(不是所有的项目都要办理,按照城乡规划法的规定,在城市规划区内的项目要办理规划选址意见书和规划许可证)、用地预审和环境影响评价审批手续。
完成相关手续后,项目单位要委托具备相应工程咨询资质的机构编制可行性研究报告,编制完成后要委托具有相应资质的机构进行评估,然后向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告,并附规划选址意见书、用地预审意见和环评审批文件、节能评估意见、咨询评估意见。
这几个附件是必须的,有一些项目还需办理提供水保、移民等方安。
根据每个项目的具体情况来要求。
材料齐全后,发该部门应及时组织专家评审,根据评估意见和专家审查意见来决定是否批复可研报告。
可研报告批复后,项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续,向国土资源部门申请办理正式用地手续。
项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续,向国土资源部门申请办理正式用地手续。
可研报告批复后,由项目单位通过招标或者是委托的方式选择具有相应资质的机构编制初步设计。
什么条件下要招标,一个是初步设计费用超过50万元,但是如果项目总投资超过3000万元。
两条建均不具备则可以直接委托。
初步设计编制完成后,向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告,并附规划许可手续,消防设计的审核意见,正式用地手续。
对于技术复杂和投资额度比较大的项目还要委托具有相应资质的机构进行评估。
发该部门组织专家进行审查,审查的内容主要包括:
初步设计的建设内容、规模、方案是否与可研报告一致;是否符合国家的有关技术规范和标准;投资概算(项目建议书叫投资匡算,可研报告叫投资估算)超过是否控制在估算的10%以内,如果超过了,则应调整概算,如概算已不能调整,则必须调整可研报告。
初步设计批复后,可以进行施工图设计,项目单位可以进行招标工作,办理施工许可。
审批应注意的问题:
对一些投资额度不大,技术方案比较简单的项目,可以把可研报告和项目建议书合在一起,即可行性研究报告(代项目建议书)。
其可研报告所需的附件,项目单位依据发该部门出具的同意项目开展前期工作的函向有关部门申请办理。
列入国家或省规划的项目视为立项,不再批复项目建议书。
除特殊情况外不再审批开工报告。
国家说的特殊情况是比如三峡工程等特别特别大的项目。
2、核准
项目核准的依据,一个就是国家2004年核准办法和目录,一个就是本次调整权限的文件及目录(2010年本)。
实行核准制的项目不再审批项目建议书、可研报告、初步设计、开工报告。
核准的范围就是不使用政府资金又列入投资项目核准目录的项目,对照核准目录非常明确。
实行核准制的企业投资项目,项目单位直接分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。
完成相关手续后,项目单位要委托具有相应工程咨询资质的机构编制项目申请报告,然后向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告,并附规划选址、用地预审、环评审批和节能评估意见。
有的项目还要根据有关法律法规提交其他文件,如:
----属矿产资源开发项目的,应符合矿区总体规划(储量1亿吨及以上),提交矿井开采方案批文,项目法人组建方案、矿井安全预评价报告、矿区范围划定批复、水土保持方案报告书批文、招标投标方案、矿井供水供电手续、银行贷款承诺函。
---属火电项目的,应提交电厂技术方案审查意见、水行政主管部门对水源工程流域规划的审批意见、取水许可预申请批文及从公共安全角度对水源工程的技术审查意见、水土保持方案报告书及其审查意见、项目法人组建方案、公路部门对大件运输公路改建设计方案的意见、招投标方案、银行贷款承诺函。
---属水电项目的,应提交取得水能资源开发权的有关材料、水行政主管部门对流域开发规划的审批意见、取水许可预申请批文及从公共安全角度对工程的技术审查意见、水土保持方案报告书及其审批意见、建设项目水资源论证报告书及其审查意见、电站技术方案审查意见、项目法人组建方案、移民行政主管部门对水库淹没及工程永久占地移民安置规划审查意见及地方人民政府承诺函、招标投标方案、银行贷款承诺函。
---可能产生职业病危害的建设项目,应提交经卫生行政许可部门审核的职业病危害预评价报告;在自然疫源地兴建大型项目的,应提交卫生部门的相关评价报告。
发改部门对报来的项目申请报告及附件要进行审查,审查的内容主要包括:
是否符合国家的法律法规;是否符合国民经济和社会发展计划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划;是否符合国家的宏观调控政策;地区布局是否合理;是否影响国家的经济安全;是否合理开发并有效利用资源;生态环境和自然文化遗产是否得到了有效保护;是否对公众利益,特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
审查没有问题,即可对项目申请报告进行核准。
(核准文件格式见发改办投资[2008]2369号文)
对一些重大的项目和对自然环境产生影响的项目,如果有必要,发改部门也可以组织咨询机构或者专家来进行评估,最后根据评估意见来确定是否核准。
办理核准应注意的问题:
对属于国家淘汰类的产业项目,各级人民政府投资主管部门不得进行核准,不向上级核准机关提出同意建设的意见,不转报项目申请报告。
项目核准文件有效期2年,自核准之日起计算。
项目在核准文件有效期内未开工建设的,项目单位应在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期,原项目核准机关应在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。
项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的,原项目核准文件自动失效。
已经核准的项目,如需对项目核准文件所规定的内容进行调整,项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。
属省、市(州、地)人民政府投资主管部门核准的项目,原项目核准机关应根据项目调整的具体情况,出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续。
事业单位或一些社会团体利用自有资金进行建设的项目,按照国家规定可参照企业投资项目来办理。
项目核准后,项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续,向国土资源部门申请办理正式用地手续,施工许可等手续,进行招标。
项目申请报告,国家发改委已印发了通用文本(发改投资[2007]1169号),项目申请报告主要包括以下内容:
申报单位及项目概况;发展规划、产业政策和行业准入分析;资源开发及综合利用分析;节能方案分析;建设用地、征地拆迁及移民安置分析;环境和生态影响分析;经济影响分析;社会影响分析。
可研报告中的市场分析、资金来源、产品技术方案等属于企业自主决策、自担风险的内容在项目申请报告中都不要求了。
3、备案
备案的范围:
除不符合国家法律法规的规定、产业政策禁止发展、需报政府核准或审批的投资项目外,其他基本建设投资项目一律实行备案。
简单的说,就是不使用政府资金、不在投资项目核准目录之内的所有项目只要符合国家法律法规的规定和产业政策都实行备案。
实行备案管理的基本建设投资项目,不再审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和开工报告。
备案的权限:
项目备案的权限国家已下放给地方,也就是说国家不办理项目的备案,项目的备案全部由地方办理。
我省基本建设备案的办理权限由原来的投资额确定权限调整为主要按照属地管理原则。
备案的内容:
项目备案的内容很简单,只包括项目单位基本情况、项目基本情况及项目投资情况这么三项。
备案的程序:
项目建设单位在作出投资决策后,按照属地管理的原则,向当地发改部门申请备案。
项目申报单位在申请项目备案时,应当提供以下材料:
●填写《贵州省基本建设投资项目备案申请表》一式五份。
●企业营业执照副本及复印件。
●项目简介。
项目简介应包括以下内容:
1、产品方案;2、配套条件;3、符合国家有关法律法规的说明、符合国家产业政策的说明、符合行业准入标准的说明。
●备案机关认为有必要提供的其他附件
比如房开项目,还应提供房开资质证书。
对项目申报单位提交的《贵州省投资项目备案申请表》及有关材料,项目备案机关要进行认真审核,凡材料不全或不符合有关要求的,应在收到申请材料后5个工作日内一次性书面或口头告知项目申报单位,要求补充相关材料。
对相关材料符合要求的,项目备案机关应在10个工作日内审查完毕。
对同意备案的项目,项目备案机关应向项目申报单位出具《贵州省基本建设投资项目备案证》,同时抄送相关部门;对不予备案的项目,应当向项目申报单位说明有关的法规政策依据。
由于特殊原因确实难以在10个工作日内作出是否备案决定的,可以延长5个工作日。
备案时限比核准时限缩短了一半。
对实行备案的投资项目,项目备案机关按照以下条件进行审查:
一、是否符合国家法律、法规、是否符合国家产业政策、是否符合行业准入标准;二、是否符合国家或各级人民政府批准的相关规划。
审查完毕可以进行备案的项目,给与出具贵州省基本建设投资项目备案通知。
该通知对备案依据的引用可改为:
根据贵州省基本建设投资项目备案的有关规定。
如果审查后不能给与备案,应一次说明。
备案应注意的问题:
对属于国家淘汰类的产业项目,不得进行备案。
备案和审批核准的不同是取消了前置条件,全部条件为后置审批。
备案通知时办理是备案项目进行项目建设有关工作的依据。
环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、安全监管、金融等部门(机构)要按照职能分工,对项目备案机关予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续。
项目建设单位在取得项目备案文件后,项目建设如发生重大变化,应重新办理备案手续。
有下列情形之一的为项目发生重大变化:
一、项目投资主体发生变更。
二、项目建设地点发生变更。
三、项目建设内容发生变更。
四、项目建设规模超过原备案规模30%以上。
五、项目总投资变化超过原备案数额30%以上。
对项目备案机关不予备案的项目以及项目建设单位应备案而未备案的项目,国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产管理、水资源管理、海关等部门不应办理相关手续,金融机构不应发放贷款。
项目备案文件有效期2年,自备案确认之日起计算。
项目在备案文件有效期内未开工建设的,项目建设单位应在备案文件有效期届满30日前向原项目备案机关申请延期,原项目备案机关应在备案文件有效期届满前作出是否准于延期的决定。
项目在备案文件有效期内未开工建设也未向原项目备案机关申请延期的,原项目备案文件自动失效。
归纳起来,按照国家规定,项目开工建设有七个要求:
1、已经完成了审批核准或备案。
2、在城市规划区内的项目,已经取得了规划许可。
3、需要申请用地的项目,已经取得正式用地手续。
4、完成了项目环评审批。
5、完成了项目的节能评估审查。
6、已经取得项目施工许可证(初设批复后办理)。
7、符合国家法律法规规定的其他相关手续。
同时达到这七个条件,项目就具备开工条件。
四、审批、核准、备案过程中应该注意的问题
1、在办理审批、核准、备案过程中一定要严格遵循国家的法律法规、产业政策、行业准入标准和各项规章制度。
处理好依法行政和提高效率的关系,首先是依法行政,才能提高效率,不能为了提高效率,不依法行政,那是要出问题的。
我们只有在依法行政,严格遵守国家法律法规、产业政策、行业准入标准和各项规章制度的情况下,通过改进工作的方式方法提高效率,不能因为提高效率而去违规审批、核准、备案项目。
首先是规范办理,然后才是高效合理。
2、实行一次告知制度
3、限时办理,实行审批制的项目,国家没有要求;实行核准制的项目,国家规定是20个工作日,由于特殊原因确实难以在20个工作日内办理完毕的,经本单位负责人批准可以延长10个工作日,备案制,省规定10个工作日,由于特殊原因确实难以在10个工作日内办理完毕的,经本单位负责人批准可以延长5个工作日。
为了加快项目办理,省规定(即将正式印发),审批制项目可研报告在符合办理条件下,5个工作日要完成批复,初步设计6个工作日完成批复,项目的核准、备案符合条件情况下3个工作日办理完毕。
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