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公共政策考试复习重点资料
公共利益是公共政策的灵魂和目的,公共决策者面临的首要问题就是确定并实现公共利益。
公共政策主要是政府的政策.政府在制定政策时通常选择那些与社会整体利益一致的方面,同时也要考虑自身的利益,在此基础上综合平衡和协调各种利益关系,通过公共政策为实现公共利益而在各个社会成员间进行利益分配。
这种利益分配须立足于组织使命的完成和最高目标的实现,因而也是有代价的,为此,必须使政策符合法律的基本要求,达到政策行为规范化,而要做到这些必须使政策尽可能做到社会公正,并努力使政治决策系统接受,这样,政府的政策才有合法性和权威性.
公共政策考试复习重点
第一章
公共政策学的研究对象
公共政策学的学科要素有三个,即研究对象、概念体系和研究方法。
就行为取向而言,公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为,兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为;
就结果取向而言,公共政策学的研究对象就是公共政策.因此简单地讲,公共政策学是一门研究公共政策的学问。
公共政策的本质与属性、构成与结构
1.本质与属性
作为公共政策学的研究对象的公共政策,指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构,以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。
2.构成与结构
作为公共政策学研究对象的公共政策,可区分为以下三个层次:
(1)具体的个别的政策
(2)政策群和政策链(3)政策一般
公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次:
核心概念、次级概念和边际概念。
1.核心概念
公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的,而是一个统一的动态过程。
而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。
2.次级概念
次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。
3.边际概念
边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。
在公共政策学形成的过程中,一系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科学、系统科学等,为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。
公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中“拿过来”的。
学科的诞生及其初步发展
1.公共政策学的诞生
1951年,由美国著名的政治学家勒纳(D.Lerner)和拉斯韦尔共同主编的《政策科学:
视野与方法的近期发展》一书面世。
这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”,被人们认做公共政策学诞生的标志。
公共政策学的创立者是拉斯韦尔,他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。
学科发展的新阶
2`公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔著《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索:
概念与适用》、《政策科学构想》的出版。
公共政策学在其发展的第二个阶段上,在以下四个方面取得了显著的成就:
(1)方法论的多样化。
(2)对政策过程研究的重点的转变。
(3)对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。
(4)公共政策比较研究开始起步
3~在1990年以来的最近十多年里,公共政策学科的发源地美国,在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的:
(一)课题选择的新取向:
伦理取向、管理取向、政府改革取向。
(二)方法论的非科学趋向:
倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”,强调“权变观点”或“多元思考”。
(三)公共政策学的建制化:
学会的成立和专业研究刊物的问世;专门研究机构的建立;大学教育中专业与课程的设置
第二章
公共政策给出如下定义:
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点:
(1)公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态,它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。
(2)公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程,是公共权力机关的权力意志的表现。
(3)公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果,主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系,是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。
(4)公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要,公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动;谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的。
(5)公共政策是一种权威性的价值分配方案。
它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为,有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。
(6)公共政策在形式上可以是积极的,也可以是消极的。
积极形式的政策,包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。
消极形式的公共政策则包括,政府官员就人们要求政府介入某一事务,作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定
公共政策的产生
公共政策的产生须有三个初始条件,或者说须具备三个核心要素:
(1)公共问题的形成;
(2)公共决策机关的产生;(3)公共强制机构的出现。
公共政策是随着国家的产生而产生的,是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。
公共政策发展的表现在四个方面:
(1)在公共问题的形成过程中,公民参与所起的作用越来越大。
(2)现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。
(3)在奴隶制社会和封建社会,国家和政府几乎以执行政治统治的职能为唯一职能,而执行社会管理的职能也以维护和巩固政治统治为目的。
现代国家和政府,越来越注重于执行社会管理的职能,而其目的不仅是维护和巩固政治统治,而且是推动经济和社会自身的发展。
(4)传统的公共政策的质量,取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、智慧、学识和视野等因素;现代公共政策的质量,特别是自第二次世界大战结束以来,世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。
二、公共政策的本质
(一)公共政策的社会本质
现代公共政策具有多种规定性,而在这些规定性中起决定性作用的则是:
公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。
而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。
所谓一定的目标,首先是据有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标;
其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位,决定他们代表一定的社会阶级;
再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后,聚合成为公共利益并进而形成公共目标。
由公共权力机关所确定的政策目标,往往是自利性、阶级性和公共性的混合物。
所谓社会资源的配置,指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。
所谓社会价值的分配,指的是作为政策成本的社会资源投入后,随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。
这里的社会价值,指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。
作为公共权力的占有者,政府把价值分配给谁,不是任意的,无的放矢的。
政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体,作为价值分配的重点对象。
在西方资本主义国家,公共政策将大部分社会价值给予了占人口极少数的资本拥有者。
在当代中国,党和政府制定的各项方针政策代表和反映了广大人民群众的根本利益,赢得了人民群众的拥护和支持。
党和政府的政策也承担着调节社会利益的任务,也需要通过各种公共政策不断理顺社会各利益群体之间的关系,不断调动人民群众和社会各个方面的积极性,促进社会生产力的发展。
(二)公共政策的认识论本质
从认识论的角度看,政策的本质被界定为理论与实践的中间环节,因而政策兼具理论与实践的二重特征。
从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看,理论指导实践是通过政策来实现的,同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。
也就是说,政策是联结理论与实践的中介或桥梁。
1.政策与理论
政策与理论的基本关系可以用两句话来概括:
理论是政策的理念依据,政策是理论的具体化。
理论是政策的理念依据或指导思想,有以下两个方面的含义:
(1)理论的内容影响和决定决策的内容,理论依据的不同造成政策的基本差别。
(2)理论的正确与否,决定政策的成败。
理论的正确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。
三、公共政策的基本特征
(一)政治性、权威性与强制性
公共政策是由政治性组织制定的,是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。
因此,公共政策具有鲜明的政治性,而且政治性是公共政策的灵魂。
公共政策是社会关系的调节器,它的运行和有效性有赖于它的权威性。
公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的。
所谓公共政策的权威性,是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志,他人愿意服从或者不得不服从。
公共政策的权威性是由它的强制性决定的。
(1)公共政策的主体是国家和政府。
国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的,它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。
(2)国家和政府在制定和实施政策的过程中,一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受到损害。
政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说,就具有强制性。
(3)为了顺利地推行政策,政策主休就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。
如果缺乏强制性措施,许多政策就会失去其权威性,无法贯彻执行,成为一纸空文。
(二)公共性与偏好性的统一
国家权力是社会公共利益的正式代表,而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域(公域)和私人领域(私域)、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。
1.公共政策作用国家意志的体现,它所表达和实现的利益,从应然层面来看具有公共性,从实然层面来看则具有偏好性。
(1)公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的,这就是公共政策的公共性。
这种公共性产生于公共权力机关的公共性。
(2)由于这是一个各种社会博弈的过程,强势社会群体和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强,后者弱,所以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好,甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。
(3)另外,任何一项具体的政策都必须预设重点,没有重点就没有政策;而重点就意味着不同的个人和社会群体从这项政策的实施中或受益不受益甚至受损、或受益大或受益小。
显而易见,政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。
2.公共权力机关在政策过程中所做的选择,也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。
(1)理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系,发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。
(2)这样就是一个政府利益与社会公共利益的关系问题。
所谓政府利益,是指政府系统自身需求的满足,如政府的权力与权威,政府的业绩,信誉与形象,政府工作条件与公务人员的收入和福利,等等,政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。
3.公共权力机关在政策过程中的选择行为所有的偏好性,是受掌握公共权力的统治集团的社会阶级属性以及在社会经济结构中居于支配地位的那个阶级决定的。
(1)这种偏好性最终导致公共政策不是体现社会全体成员的共同意志和共同利益,而是在政治上经济上居于统治地位的那个阶级的意志和利益。
(2)统治阶级为了本阶级长远的、整体的、根本的利益,会基于当时阶级力量对比的特定情势的考量而做出的某种让步和妥协,而这种妥协和让步并不意味着公共政策的阶级性的消失或改变。
(三)应然与实然的统一
公共政策的公共性与偏好性的统一,是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然与实然的统一;而我们现在谈的应然与实然的统一,指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。
任何政策都是为解决政治、经济、社会、方化领域的现实问题而制定的,因此问题的解决就是政策的目的。
但是,问题朝着什么方向解决、解决到什么程度,则需要通过政策目标的设定来确定。
公共政策内含的这种目标取向,使它必须至少具有两个时间维度。
这两个维度,就赋与了公共政策在认识论上具有的应然与实然的统一这一基本特征。
(1)从现在出发,就是从客观存在的现实问题出发。
而对现实问题的认识,基本的要求就是弄清楚现实问题本身的情况。
要获得这种认识,须具有科学的态度和方法,做出的基本判断反映客观事实反映事物的规律性。
一句话,公共政策在这个维度上具有实然性。
(2)对未来做安排,就是基于对现实问题的发展趋势而做出应对方案或制定行为准则。
制定方案和选优过程中,离开决策者的预见是不可想象的。
同时,对未来做安排,是一个从数个应对方案中选择一个的过程,具有鲜明的价值取向。
从以上两方面来看,公共政策在这个维度上具有应然性。
应当注意到,公共政策事实上是一个过程,是一个从实然(政策问题的客观实在性)到应然(政策规划、方案择优和政策合法化),再到实然(通过政策执行,政策转化为现实)的过程。
因此,从过程的角度看,公共政策也具有应然与实然的统一这一特征。
(四)回应性与普遍性的统一
任何一项公共政策,都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。
这种回应与非政策性回应的基本区别,就在于后者只具有个别性,而前者则既具有个别性又具有普遍性。
公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性,同时它须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。
公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性,而回应性则使它具有变动性。
政策的变动性是绝对的。
政策系统是一个开放的系统,作为系统环境的诸因素处在经常的发展变化之中,系统随着与环境之间能量交换的变化而变化,作为系统输出的公共政策应当与时俱进。
公共政策构成内容的不同所进行的分类
每项政策都是针对特定的社会领域、为解决特定的社会问题制定的,因此每项政策都有其特定的社会内容。
依政策的社会内容的不同,公共政策可划分成如下的基本类型:
1.政治政策2.经济政策3.社会政策4.教育、科技、文化政策
1.政治政策
政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。
它是政治体系(国家、政府、政党等)得以存续、维持和发展的根本举措。
政治政策包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策,等等。
2.经济政策
政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范,被称作经济政策。
宏观调控与微观管理是经济政策的两个基本的层次,其基轴是国家与社会、政府与市场的关系问题。
经济政策包括产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、环境政策、房地产政策、区域发展政策,等等。
3.社会政策
英文通译为SocialPolicy,为德国新历史学派的经济学家于1873年首创,当时他们为解决德国的劳动问题而成立了“德国社会政策学会”,从此“社会政策”这一术语开始流行。
早期的社会政策主要是有关劳动关系和社会分配方面的,因此德国社会政策学会的骨干分子瓦格纳于1891年对“社会政策”的界定是:
所谓“社会政策,就是要把分配过程范围内的各种弊害,采取立法及行政手段,以争取公平为目的而加以清除的国家政策。
当代美国学者综合西方学者对社会政策所做的界定,归纳出有关社会政策概念的几个原则:
①社会政策必须注重劳动政策;
②社会政策不能离开经济政策;
③社会政策必须是解决民生问题或预防社会病态的国家政策;
④社会政策必须是寻求全体人民的社会安全与机会平等的国家政策;
⑤社会政策的概念是可能随时代背景不同而有所变更的。
社会政策是以解决社会问题,促进社会安全,改善社会环境,增进社会福利为目的,经由国家立法与行政的手段,促进社会各阶层均衡发展的一种途径。
社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。
社会政策主要包括劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助(社会救济)政策、人口政策、宗教政策,等等。
4.教育、科技、文化政策
教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。
教育政策包括国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策,等等;
文化政策包括大众传播(新闻、出版、广播、电视)政策、文学艺术政策、体育政策,等等;
科技政策包括科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策,等等。
公共政策的基本功能:
制定政策和组织实施政策是公共权力机关实现其职能的基本手段,而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定。
公共政策的主要功能有以下四种:
1.管制功能2.引导功能3.调控功能4.分配功能
第三章
政策系统与政策行为者
公共政策是政策系统输出的公共产品。
政策系统不仅是政策运行的载体,也是政策过程展开的基础。
政策系统的核心是公共权力,政策系统的运行就是公共权力的运行。
政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。
一、公共政策的主体与客体
公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程,也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要,借助公共权力和公共资源,通过一定的方式作用于政策客体的过程。
(一)公共政策主体
公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。
这里的“行为者”,既包括个人,也包括团体或组织。
尽管世界各国的政策环境不尽相同,但公共政策主体在构成上并无根本性区别,差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度。
可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。
1.直接主体
公共政策的直接主体,即公共政策的法定生产者,也就是那些获得宪法和法律授权,享有公共权威,能够对社会价值进行权威性分配,从而主导政策过程的个人、团体或组织。
直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。
2.间接主体
公共政策的间接主体,即那些虽不拥有合法强制力,但能够通过压力、舆论、私人接触等方式,参与、介入到政策过程中,并产生一定影响的个人、团体或组织。
随着全球化、民主化时代的带来,全球公民社会的复苏,公共政策的间接主体将更加多元化。
(二)公共政策客体
公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象,或者说,政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。
可以从“事”(政策所要处理的社会公共问题)和“人”(政策发生作用的对象,即社会成员)两个角度来认识公共政策的客体。
1.公共政策问题
从“事”的角度看,公共政策客体就是公共政策问题。
所谓社会问题,就是社会正常发展过程中出现的偏差,或者说,实际状态与社会期望状态之间的差距。
这种偏差和差距导致了社会的紧张状态,涉及到较为广泛的社会关系,从而具有了公共的性质。
并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决,只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题,才能成为公共政策的客体。
2.目标群体
从“人”的角度看,公共政策的客体是目标群体。
所谓目标群体,就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。
人们在社会生产和生活中所处的地位不同,社会分工不同,必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。
公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。
政策系统的构成
政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统。
政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的:
一方面,它们按照各自的分工,相对自主地开展工作;另一方面,它们又紧密配合、协同一致,使公共政策系统得以正常运转。
政策主体系统
政策主体系统是由各种政策行为者,特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。
这一系统包括三个子系统,即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。
1.政策制定系统
政策制定系统居于整个政策系统的核心地位,它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成,一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。
政策制定系统的任务是生产高质量的政策。
政策制定系统的基本功能是:
(1)确认政策问题;
(2)确定政策目标;(3)组织政策方案的设计;(4)政策方案的最终决定。
2.政策执行系统
政策执行系统,也叫“指挥系统”,是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。
政策执行系统一般由政策执行组织及其人员,特别是行政机关和政府公务人员组成。
政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。
政策执行系统的基本功能是:
(1)为政策方案的实施做好准备。
(2)有效实施政策方案。
(3)分析和总结执行情况。
3.间接主体系统
间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力,但能够参与或介入到政策过程中,并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。
间接主体系统的要素大致可以分为三类:
第一类是次国家政策行为者;第二类是跨国政策行为者;第三类是全球政策行为者。
间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。
间接主体系统的基本功能是:
(1)利益表达与利益综合;
(2)影响公共政策制定;(3)影响并改变政策环境;(4)填补政策主体力量所无法到达的空间。
(二)政策支持系统(了解即可)
为应对联系日益密切的“问题丛”,必须建立快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统,即政策支持系统。
这一系统是由信息传播系统(信息沟通系统)、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成的。
1.信息传播系统
信息传播系统是政策系统的“神经”系统,它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统。
信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要,向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息,以实现决策的科学化。
信息传播系统的基本功能是:
(1)信息的收集与整理;
(2)信息的加工与储存;(3)信息的传递。
2.政策咨询系统
政策咨询系统也称“思想库”、“智囊库”或“外脑系统”,通常由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。
政策咨询系统以改进政策制定为目标,以开发大型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任,以规划和设计未来为导向,综合运用现代科学理论和先进的技术手段,相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询,并向政策主体系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果。
政策咨询系统的基本功能是:
(1)政策问题的发现和诊断;
(2)政策预测研究;(3)政策方案的设计与评估。
3.政策监控系统
由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。
政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现,减少决策失误,避免政策执行中发生变形。
政策监控系统的基本功能是:
(1)确立政策监控标准;
(2)衡量政策绩效;
(2)纠正和消除政策执行偏差。
4.政策评估系统
政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。
政策评估系统的任务是为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据。
政策评估系统的基本功能是:
(1)提供政策持续、修正、调整或终止的依据;
(2)有效地配置政策资源。
政策系统的环境
公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的:
一方面,把政策系统视为一个因变量,研究政策环境对决策行为、政策过程的影响;另一方面,把政策系统视为一个自变量,探求政策系统的产品——公共政策对环境的作用和影响。
对于具体的政策主体系统来说,就存在两种不同的政
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