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国家结构与地方制度

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WTUT-WT88Y-W8BBGB-BWYTT-19998

国家结构与地方制度

第七章国家结构与地方制度

教学目的：

通过本章的学习使学生掌握国家结构形式的概念、地方制度的含义、民族区域自治制度的含义，领会决定国家结构形式的要素、我国的行政区划，特别行政区制度的内容，中央与特别行政区的关系。

教学重点：

国家结构形式的概念，我国国家结构的内容，民族区域自治制度的内容。

教学难点：

中央与特别行政区的关系。

3课时

第一节国家结构形式

一、国家结构形式概念

国家结构形式：

是指一国所采取的，按照一定原则来划分或确定国家内部区域，体现国家的整体与组成部分之间、中央政权与地方政权之间相互关系的一种国家外部总体形式，它所表现的是一种职权划分关系，国家依据这种关系确定行政区域，设立行政单位。

国家结构形式所要解决的问题，就是如何规范国家整体和组成部分、中央和地方之间权限的问题，其本质上、根本上仍是公民权利与公共权力之间的关系问题。

至于一个国家采取何种国家结构形式，取决于该国的历史、地理、政治、经济、民族、宗教、文化等多种因素。

二、国家结构形式的分类

现代国家的结构形式主要分为两大类：

单一制

复合制：

联邦制

邦联制

1、单一制是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成的统一主权国家的外部表现形式。

单一制特征：

从法律体系看：

一个立法机关，一部宪法

从国家机构看：

一个最高立法机关，一个中央政府，一套司法系统

从权力划分看，中央统一权力，地方权力来自中央，不能脱离中央

从对外关系看，国家是一个独立主体，公民具有统一国籍

2、复合制是指两个或两个以上的国家，基于共同的目的联合组成的国家联盟或联盟国家的一种国家结构形式。

根据其国家联盟联合的紧密程度，又可分为邦联和联邦制：

（1）联邦制：

由两个以上成员国（共和国、邦、州）联合组成的统一国家，如美国，俄罗斯等。

（2）邦联制：

由两个以上的独立国家为某种特定目的而结成的国家联合，如1982成立的塞内加尔——冈比亚邦联、欧共体、早期的1968年的东南亚国家联盟、早期的美国邦联等。

（3）权力划分的原则

第一，联邦列举、（州、邦）成员国概括保留。

美国、瑞士、前西德、前苏联、澳大利亚采取此原则。

第二，联邦和（州、邦）成员国权限由宪法同时列举。

委内瑞拉采取此原则。

第三，双方列举，未能列举的职权由联邦保留。

加拿大采取此原则

联邦制的特征：

（1）从法律体系看：

有两套宪法：

联邦宪法、成员国宪法

（2）从国家机构看：

有两套系统

成员国立法机关、政府和司法系统

联邦立法机关、政府和司法系统

（3）从职权划分看：

由联邦宪法作出具体规定，保证联邦行使国家主要权力的同时，又规定各成员国享有较大的自治权，并存在剩余权力问题。

（4）从对外关系看：

个别国家允许成员国有一定的外交权，如联邦德国、南斯拉夫和瑞士。

公民也可以具有双重国籍，如前苏联的白俄罗斯、乌克兰在联合国还有席位。

邦联特征：

（1）邦联国不是国家主体，不是完全意义上的国家。

（以条约为基础的联合，服务于共同利益，如独联体）；

（2）成员国委托邦联机构行使一部分权力，但保留自己的主权；

（3）邦联没加统一的宪法，没有最高立法机关和行政机关，没有统一的军队、预算、国籍等；

（4）成立协商机关，协调问题形成决议，但其决议须经成员国认可方可有约束力；

（5）可以自由退出邦联（独联体，欧共体）。

三、相关概念比较

（一）单一制和联邦制

1、组成单位的产生不同：

①单一制国家由地方行政区域组成，国家主权先于行政区域而存在，即先有国后有区，国家根据需要按一定原则进行区域划分。

②联邦制国家由联邦成员组成，各联邦成员先于国家而出现，都是联邦宪法的制定者和批准者，其领土和权力不得随意变更，中央集权是根据统治的需要而进行的。

2、组成单位的性质不同：

①单一制国家的行政区域不是政治实体，不具有任何主权特征，仅表明中央和地方的关系，地方权力再大不会影响性质。

②联邦制各成员在加入前是享有完全主权的政治实体，加入后在宪法规定的范围内具有不完全独立的主权，体现在：

a.可以制定和修改本单位的宪法，如美50州均有宪法，无需联邦政府批准，州宪法与联邦宪法是有区别的。

b.可以拥有双重国籍，如前苏联的各加盟共和国

c.成员有自己的区域范围，未经成员国同意不能变动。

d.成员有加入权，也有退出权。

e.个别成员国还具有联合国席位，如苏联的白俄罗斯、乌克兰等。

3、组成单位的权力来源不同

①单一制的国家权力来源于人民，国家是权力的总汇，各行政区域的权力来源于中央授权，无“剩余权力之说”。

②联邦制国家权力来源于各联邦成员的让与，各联邦成员的权力是依法保留下来的那部分权力，由宪法明文规定，宪法未列举的权力叫“剩余权力”，不加明确规定的一般来说属成员国所有。

（二）联邦制与邦联制区别

1、邦联制国家没有一个有权力统治其成员国的中央政府。

虽然有的也组织了中央结构，但只是一种协商性机构或成员国首脑会议，它们没有权力统治其成员，而联邦则不同，它有一个统治各成员国的中央政府。

2、中央机构的决议效力的不同。

邦联各成员国彼此之间是国际关系，相互之间的决议是国际条约，因而中央机构的决议只能约束成员国、而不能直接约束成员国的国民，只有各成员国以本国名义再作出决议后才对本国国民发生效力，超出时制裁成员国而非公司；而联邦成员间的关系是国家内部关系，因而中央机构的决议是国内立法，不仅约束各成员单位，而且也约束其国民。

四、决定国家结构形式的要素

各国必须根据自己本身的民族、历史等条件来确立科学的国家结构形式。

因此国家结的形式与国家性质并没有必然的联系，国家结构形式受多种因素的影响，具体包括：

1、历史因素：

对特定的国家结构形式的形成有至关重要作用。

也就是说，一个国家有其形成和发展的历史传统，一个国家的政治、文化、民族关系以及行政区划的状况是历史造成的。

同时，原殖民地国家的殖民者为了分而治之，因而在他们的殖民地上一般建立联邦制，如加拿大、澳大利亚、印度等。

2、民族因素：

民族的组成和分布情况是决定国家结构形式的又一重要因素。

其实，国家结构问题主要是民族问题。

国家内部的民族关系和民族问题最终要反映在国家结构形式上。

因此，单一民族国家一般实行单一制，如日本、朝鲜等，而多民族国家比较复杂，还要看民族关系、居住状况，以及是否存在主导民族等而决定。

3、经济因素：

经济因素也会影响国家结构形式。

如果不同区域之间经济上差异较大，相互间缺乏互补性，但又有密不可分的联系，那么，建立联邦制如巴西。

4、地理因素：

地理因素也是一个不可忽略的因素。

如果一个国家被自然地分割为若干部分，或不同地区间地理条件差异较大则建立联邦制，如马来西亚、墨西哥等。

五、国家结构的权力模式

国家结构的权力模式是指国家与国家所属各部分的职权划分方式。

在单一制国家表现为：

中央与地方的职权划分及其相互关系。

在联邦制国家表现为：

联邦与成员之间；成员国与地方之间；联邦、成员国、地方之间三个方面的职权划分及相互关系。

国家结构的权力模式主要有三种：

（一）中央集权制（中央集权与中央授权结合制）

中央集权制是指中央政府在拥有绝对国家权力的前提下，根据统治需要将国家权力从中央分授给地方部分权力或从地方收回部分权力于中央的制度或方式。

其中包含两种情况：

1、中央集权：

中央政府统一行使国家权力、中央政府根据变化依法收回部分或全部权力；

2、中央授权：

中央政府为有效治理国家对全部领土进行区划建立地方行政单位、将权力按区域划分，实行分级管理。

单一制国家多采用这种权力模式，在这种权力模式下，中央政府是国家权力的来源和总汇，地方要服从中央。

（二）地方分权制

地方分权制是指各成员国在自愿的基础上，将自己固有权力的一部分转交或让与联邦政府集中统一行使的制度或方式，为联邦制国家所采用。

各成员国在参加联邦之前是享有全部主权的政治实体，拥有完整的国家权力，当某种原因组成联邦时，为了共同的利益和相互给予力量，将自己的固有权力分为两部分，一部分转交或让与联邦统一行使，另一部分保留在自己的中央政府手中，自我行使。

地方分权制也有两种情况：

1、地方分权：

各成员国转交或让与部分国家公共权力给联邦政府，如美国；

2、中央集权：

联邦接受并汇集各成员国转让或授予的权力。

当然相互之间的职权范围由宪法确定，所以宪法的修改相当困难，如加拿大。

（三）地方自治制

地方自治制是国家所确认的，由特定区域的公民所组成的自治单位，在国家授权范围内，自主管理辖区事务的制度，其特点是：

1、自治单位与地方政府相比，除了依法推行国家政务以外，还享有一定的自治权力，但不能对抗中央，实际上仍是地方行政单位，是具有国家代理机构、国家分子机构性质的组织。

2、地方自治源于宪法和法律的规定。

3、自治单位之间没有上下级之分，都是相对于国家而自治的，享有国家认可的职权，自由行使。

由于地方自治制有利于调动地方积极性，因此，许多国家依据国情普遍采用了这一权力模式，地方自治制主要有四种情况：

1、普通地方自治：

一般的地方政府所实行的自治，地方政府既是地方国家机构，又是地方自治单位，如英、法、日等国。

2、民族区域自治：

在少数民族聚居的地方所实行的自治，如中国、菲律宾等

3、特别行政区自治：

即在政治、经济、文化、历史、地理等方面与普通行政区域不同的特别行政区所实行的自治，如中国的香港、澳门。

4、基层群众性自治：

按居民居住地区设立自治组织所实行的自治，不具有政权性质，如村委会、居委会。

六、我国采用单一制的原因和特性

（一）我们的国家结构形式采取单一制的原因

1、历史原因——长期实行单一制的历史传统

我国自秦汉以来一直是实行中央集权制的统一国家，虽有兴衰分合，但统一是主要的，而分裂和战争状态是短暂的，其间无论是汉人执政或是少数民族执政，都把中华各民族纳入到封建版图之内，而且各族人民在共同劳动、共同生活中，结成了血肉关系，成为不可分割的整体。

统一是人民的意愿，是中国的历史现实，而且在我国从未出现过复合制形式，历史证明，只有统一才能带来各民族的团结、繁荣和发展。

如唐朝和清朝的个别繁荣时期就是如此，因而我们具有单一制的政治基础和社会心理。

2、民族原因

我国是多民族国家，各民族的分布状况和相互关系等等决定了我们采取单一制的国家结构形式，这是我国解决民族问题的基本制度。

（1）分布状况：

大分散、小集中，大杂居、小聚居，分布不一，界限不明，交错杂居（汉、少杂居，少、少杂居）。

例如：

回族全国分布，满族也是，新疆除维吾尔族外，还有其他几个民族居住，只有西藏基本上是单一民族。

（2）人口状况：

民族多，但人口极不平衡，最少的只有几千人，如赫哲族、鄂伦春族，而汉族占9/10，形成了主导民族，无法实行联邦制。

（3）民族关系：

长期以来友好合作是主流，各族人民有着共同的历史命运，有着共同的斗争历史，形成了战斗友谊，因此有友好统一基础。

（4）外部条件：

大多数少数民族都居住在祖国的边疆地区，处于与外敌交接处，但人口不多，力量有限，不便于抵抗外敌入侵，同时个别国家也时时在挑起民族争端，企图渔翁得利，分裂国家，只有统一起来，才有能力抵御侵略，防止分裂。

（5）目标要求：

共同的社会主义现代化建设目标的需要。

但少数民族地区：

60%资源为优势，但生产力低，技术落后，交通不便，经济发展慢，如西藏、新疆。

汉族地区：

面积少，人口多，生产力和技术水平高，经济发达，但资源少。

两者形成互补状况，建立统一国家可以扬长避短，发挥优势，相互促进，共同完成历史使命。

事实上正是如此。

3、单一制国家结构的优越性

（1）有利于国家的独立和统一防止分裂

（2）有利于国家的发展和社会主义建设西电（气）东输

（3）有利于各民族的共同繁荣和发展西部大开发

（二）我国的国家结构形式的特征

总体上表现为灵活性和可包容性，具体表现在：

1、在单一制下，采取省市县乡或省县乡的区域划分。

2、在单一制下，除全国性事务（如外交、国防等）由中央统一领导外，其它国家事务由中央和地方按民主集中制原则分级管理，有利于调动地方积极性。

3、在单一制下，还可以实行民族自治，解决民族问题，包括自治区、州、县、乡等，即有利于统一和团结，又有利于各族人民当家作主。

4、在单一制下，还可以存在特别行政区（高度自治、非社会主义制度），即实行一国两制，但直辖于中央人民政府。

5、在单一制下，可设经济特区，即在一定区域给予特殊政策和灵活的管理办法，主要是经济自主权，这有利于引进外资、技术、管理经验，扩大对外贸易，加快经济发展。

第二节地方制度

一、地方制度的含义

地方制度是指有关如何划分行政区域，建立地方国家机关；如何行使地方职权，以及它们同人民群众之间的关系等原则的总和。

这里需要说明两点：

第一，我国的地方是相对于中央而言的，这与国外的一些联邦制国家的所谓地方含义不同。

在单一制的我国，地方是指除了中央以外的全国地方行政区域，即省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、乡、市辖区、镇。

在联邦制国家，地方是指除了联邦和州（成员国）以外的地方行政区域，这里的地方所包含的内容要少一些。

因此学习地方制度要和国家结构形式相联系。

第二，我国的地方制度是单一制下的地方制度。

为什么地方机关的名称在我国称为地方国家机关这说明地方机关是国家机关在地方上的代表，地方权力来源于中央，权力的大小取决于中央授予的多少。

而在国外的一些联邦制国家，地方是完全的自治团体，国家权力来源于本土人民和他们组成的自治团体的让与，但同时仍保留一些地方自治团体的固有权力，以此来制约联邦权力。

二、我国中央和地方关系的一般原则

中央和地方的关系问题是宪法学中一个重要的课题，它直接关系到一个国家能否民主，能否高效运转，所以说各个国家都非常重视这一问题。

在中国人口众多、情况复杂的条件下，处理中央和地方的关系必须建构在一定原则的基础上，因此对原则的研究至关重要。

关于中央和地方关系的一般原则有：

1、发挥两个积极性的原则，即发挥中央和地方两个积极性。

我国是一个拥有12亿人口的大国，各地情况比较复杂，国家不可能把一切权力都集中到中央。

而且，如果地方没有一定的自主权，也不利于调动其社会主义建设的积极性，所以应当在巩固中央统一领导的前提上，扩大地方的权力，给地方更多的主动权，让地方办更多事情。

2、大权集中、小权分散的原则。

凡属全国性的事务或者涉及若干省、自治区、直辖市的事务，特别是关系到整个社会发展和社会主义建设，关系到国家整体利益，关系到国家主权和民族安全等事项都应归中央决定和管理；凡属于地方性事务的，关系到当地一些特殊情况的，可归地方决定和管理。

但有一个总原则：

凡是适宜下面的事情，都应由下面决定和执行，要在保证全国政令统一的前提下，划清中央和地方的职责，使中央的责任集中到制定大政方针和进行监督上。

3、因地、因事制宜原则。

a.由于发展上的不平衡和各地情况的复杂性，中央在决策时不能“一刀切”，尤其是在职权划分时要留有余地，在保证中央统一领导下，根据各地的情况自行处理。

b.既使中央统一决定的事项，各地也应该因事、因地制宜地去贯彻实施，比如落实三个代表，农村和城市就不一样。

4、社会主义法制原则。

即在处理中央和地方关系时，要做到有法可依，也就是说中央和地方之间的权限以及决定和管理事务的范围划分，要用法律、法规等规范性文件固定下来，并由法制予以保障，避免随意改变。

5、分工合作的原则。

中央和地方划分职权，实际上就是合理的分工，其根本目的还是为了国家的整体利益，做为一个国家整体，既然有分工，就要有配合。

因此，处理中央和地方之间的关系，应注意互相配合，互相支持，做到既分工又合作，为共同目标而奋斗。

三、我国地方制度的特点

1．多层次性。

由于我国土地辽阔，人口众多，民族和国情特殊，这就决定了国家地方制度的多层次性，突出体现在我国政权结构多样性，即“四实三虚”上，四实即中央、省级、市县级和市镇级是实的，三虚即处于省和县之间的地级市、地区、县和乡之间的区公所、市辖区下面的街道办事处是虚的，分别作为省、县、市辖区的派出机关。

2．多样性。

我国地方制度的多样性表现在：

（1）我国地方可分为三种类型：

一般地方、民族自治地方和特别行政区。

（2）省级行政单位有省、自治区、直辖市的区分。

（3）我国的城市分为直辖市，省辖市（地级市）、市（县级市），此外还有国务院批准的较大的市和中心城市以及经济特区。

3．独创性。

建国以来，我国从具体国情出发，建立了许多独创性的地方制度：

（1）在处理中央和地方关系上，采取“统一领导、分级管理，因地制宜，因事制宜”的方针。

（2）不少地方的市、地合并，实行市管县的体制。

（3）对于经济发达、对国民经济发展有较大影响的市，实行计划单列，享有更多的自主权。

（4）在城市和农村分别建立居民委员会和村民委员会。

（5）在“一国两制”方针下设立特别行政区等等。

四、我国的行政区划

（一）行政区划的概念

行政区划亦称行政区域划分，是指国家按照经济发展和行政管理的需要，把全国领土划分为大小不同、层级不同的部分，并设立相应的国家机关，以便实现分级管理的制度。

行政区划是人为的，不是自然形成的。

划分行政区域时要考虑民族构成、历史传统、人口分布、地理交通条件和区域有无政治、经济中心、是否方便人民群众等因素。

（二）我国行政区划原则

1、便于人民行使国家权力、参加国家管理的原则；

2、有利于各民族之间团结的原则；

3、有利于经济发展；

4、照顾历史状况的原则。

（三）我国行政区域划分的种类

按照地方与中央的关系的差异，可以分为：

1、一般的行政区域单位：

省、直辖市、市、县、市辖区、乡、民族乡、镇；

2、民族自治地方：

自治区、自治州（盟）、自治县（旗）；

3、特别行政区：

国家在必要时得设立特别行政区。

现行宪法规定的行政区划基本上是四级制，即省（自治区、直辖市），地级市（州、盟），县（自治县、县级市、旗），乡（民族乡、镇）。

有的省、自治区下设自治州、市，而州、市下属的自治县、县或区又设乡、民族乡、镇。

（四）行政区划变更的法律程序

我国实行分级审批管理体制：

1、全国人民代表大会：

决定特别行政区的设立及其制度；批准省、自治区、直辖市的建置；

2、国务院：

批准省、直辖市、自治区的区域划分；批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。

3、省级政府：

决定乡、自治乡、镇的建置和区域划分

第三节民族区域自治制度

一、民族区域自治制应的概念

1．民族区域自治制度是指在中华人民共和国范围内，以少数民族聚居区为基础，建立相应的民族区域自治地方，并设立民族自治机关，行使宪法和法律规定的自治权的制度。

2．民族区域自治地方是指我国境内少数民族聚居并实行区域自治的行政区域，分为自治区、自治州、自治县三级，各民族区域自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

民族乡不属于民族自治地方，其人民代表大会和人民政府不属于自治机关，也不享有宪法和有关法律规定的自治权。

二、民族自治机关

民族自治机关是指在民族区域自治地方设立的行使同级一般行政区域地方国家机关职权和同时行使自治权的国家机关，包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

而自治地方的审判机关和检察机关则不是自治机关，不行使民族自治权。

民族区域自治地方的人大及其常委会、人民政府在组成方面又有与不同于一般行政区域的地方国家权力机关和人民政府的民族特点和要求：

1、民族自治地方的人大中，除实行区域自治的民族外，其他少数民族代表也应当有适当的名额和比例；

2、民族自治地方的人大常委会中应当有实行区域自治的民族公民担任主任或副主任；

3、自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；

4、民族自治地方的人民政府的其他组成人员和自治机关所属工作部门的干部中，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

自治区、自治州、自治县的人大和人民政府每届任期为5年。

三、民族自治权

民族自治地方的自治机关除行使宪法规定的一般行政区域的地方国家机关的职权外，还行使宪法、民族区域自治法和有关法律规定的自治权：

（一）民族立法自治权

1．制定自治条例和单行条例。

2．根据本地方实际情况，贯彻执行国家的法律、政策，对不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准变通执行或者停止执行。

（二）财政经济立法权

1．民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，民族自治地方依照国家财政体制的规定，财政收入多于财政支出的，定额上缴上级财政，收入不敷支出的，由上级财政补助；

2．在国家计划指导下自主地安排和管理地方性的经济建设事业；

3．对外贸易自主权；

4．对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法；

5．在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减税项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收加以照顾和鼓励的，可以实行减税或免税。

（三）教育科学文化卫生自治权

（四）人口政策自治权

（五）组织公安部队自治权

民族自治地方依照国家军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。

（六）语言文字自治权

民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，适用当地通用的一种或几种语言文字。

（七）培养和招收民族干部自治权

第四节特别行政区制度

一、待别行政区的概述

（一）特别行政区的概念

特别行政区是指在我国版图内，根据我国宪法和法律的规定专门设立的具有特殊的法律地位，实行特别的社会、经济制度，直辖于中央人民政府的行政区域。

（二）特别行政区设立的法律依据

七届全国人大三次会议于1990年4月4日的《香港特别行政区基本法》、八届全国人大一次会议于1993年3月31日通过的《澳门特别行政区基本法》具体体现了“一个国家，两种制度”的构想，其核心的内容可以概括为三句话：

坚持一个国家，体现国家主权；坚持两种制度，保障高度自治；坚持“基本不变”，保障繁荣稳定。

我国宪法第31条规定：

“国家在必要时得设立特别行政区。

在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。

（三）特别行政区的特点

1．特别行政区直辖于中央人民政府，是与省、自治区、直辖市处于同等级而又享有高度自治的一种新的地方行政区域。

2．特别行政区所实行的制度与内地不同，它可以保留原有的资本主义社会、经济制度和生活方式50年不变。

3．特别行政区实行“高度自治”，即“港人治港”、“澳人治澳”。

特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

二、中央与特别行政区的关系

（－）中央管理的有关特别行政区的事务

1．负责管理与特别行政区有关的外交事务。

2．负责管理特别行政区的防务。

3．任命行政长官和主要官员。

4．决定特别行政区进入紧急状态。

5．解释特别行政区基本法，全国人民代表大会常务委员会授权特别行政区在审理案件时对基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释。

6．修改特别行政区基本法。

（二）特别行政区高度自治权的内容

1．行政管理权，凡属于特别行政区自治范围内的行政事务，均由特别行政区政府负责管理或处理。

2．立法权，除了有关外交、国防和其它按基本法规定不属于特别行政区自治范围的法律，特别行政区不能自行制定外，其余所有民事的、刑事的、商事的和诉讼程序方面的法律都可以制定。

特别行政区制定的法律要报全国人大常委会备案，但备案不影响该法律的生效。

对于不符合宪法、基本法的法律，全国人大常委会可将法律发回，既不修改，也不撤销，由特别行政区的立法机关决定。

3．独立的司法权和终审权，特别行政区各级法院依法行使审判权，不受任何干涉；终审权属于特别行政区终