深圳市制度型社会福利体系建设初探.doc
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深圳市制度型社会福利体系建设初探
摘要:
深圳市的社会福利制度经过数年的发展,已经有了长足的进步,但现行的社会福利体系仍然是作为一种“补缺型”的政策而存在,社会福利服务尚未得以开展,社会福利建设水平与深圳市高速发展的经济水平存在差距。
本文创造性提出深圳市应建设制度型社会福利体系,积极拓展社会福利服务领域,通过发展社会福利的行政、财政、设施、规划等多个基本要素,采用逐步扩大覆盖人群、逐步提高财政开支、逐步完善福利项目的方式,积极稳妥地推进深圳市社会福利事业发展。
关键词:
制度型、社会福利体系、社会福利服务
作为民生事业的社会福利与民主、法制共同构成现代国家制度的三个基本特征。
注重包括社会福利在内的公平正义的制度保障,为公民建立起一个可靠的社会安全网,保证所有公民拥有起码资源以满足他们的基本需要、享有基本的社会服务以保持他们的福祉,是公共服务型政府的基本价值观。
深圳市的社会福利制度经过多年的发展,已经有了长足的进步,但在我国现行的社会保障话语下,深圳市的社会福利体系仍然是作为一种“补缺型”的政策而存在,旨在保障社会弱势群体的基本生活,社会福利服务尚未得以开展,社会福利建设水平与深圳市高速发展的经济水平存在差距。
从深圳市目前的经济社会发展水平、财政承受能力和社会福利发育程度来看,深圳市已经具备了在全国率先探索建立资金保障与服务保障相结合的制度型社会福利体系的条件。
整合现有福利资源,拓展福利项目,积极稳妥的建设制度化、体系化的制度型社会福利体系,是深圳市社会福利发展的必然趋势。
一、社会福利及其主要模式
(一)社会福利的定义
广义的社会福利(socialwelfare)是指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。
狭义的社会福利一般是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度,既包括经济型福利,也包括公民所需要的各种具体社会服务尚晓援.“社会福利”与“社会保障”的再认识.中国社会科学,2001年第3期.
。
此外,西方国家对社会福利有不同的定义和理解。
例如,1990年出版的《新大不列颠百科全书》中“社会福利”条目下包括社会工作和社会保障两个子条目。
美国1990年出版的《社会工作词典》将社会福利定义为一种国家的项目、待遇和服务制度,它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗等各方面的需要,这些需要对维持一个社会来说是最基本的。
在此有必要区分社会福利与社会保障的概念。
社会保障一般是指通过收入保障方式满足弱势社群和劣势群体的基本需要,恢复他们的社会功能,保证社会正常化运转。
可以看出,在国际通行惯例中,社会福利的概念实际上涵盖了社会保障的概念。
然而我国目前把社会福利当成了社会保障的一部分,认为社会福利、社会保险与社会救助共同构成了社会保障的内容,实际上用小概念涵盖了大概念。
这样做的结果是使理论界和实际工作者经常把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用,不仅造成了理论上的混乱,而且也使制度体系不够规范,出现了“权利错位、管理真空、转换空挡、结构脱节”等现象。
这样一个逻辑问题在理论研究和实践领域所产生的负面效应相当明显,制约了我国社会保障和社会福利研究的进程,阻碍了学科规范化的实现窦玉沛.构建面向21世纪的社会福利制度.
。
尤其是我国相关政府部门有必要认清这一点,以合理发展社会福利事业。
(二)社会福利的基本内容
1.收入维持与服务提供是社会福利的基本内容
收入维持的保障与社会服务需要的满足是社会福利的基本构成部分。
西方福利国家发展的经验表明,在福利国家发展的早期,社会福利的重点是各类社会保险和社会救助等收入维持项目;随着福利国家的发展,社会服务的种类日益增加,成为福利国家的重要产出。
教育服务、医疗服务、就业服务、住房服务与个人社会服务构成当代社会福利政策的主要内容岳经纶.社会服务的发展与我国社会保障体制的完善.广东民政,2009年第9期.
。
以各种各样的津贴和收入维持计划为基本内容的经济福利和以个人需要为导向的社会服务是当代社会福利的两大基本方面。
2.社会福利服务的重要性正日益提升
从世界各国社会福利的发展趋势来看,社会福利服务尤其是个人服务的概念日益重要。
社会福利服务也可以称为个人社会服务(英国)或社会照顾服务(北欧),是公共服务的重要内容。
在美国,社会服务作为社会福利体系的一个组成部分,与公共救助、社会保险一同构成了美国的社会福利体系。
社会服务主要是指为儿童、独自生活的老年人、残疾人和其他有特殊需要的人提供照顾、咨询服务、教育或其他形式的援助。
儿童保护服务、日常照顾、早期教育、家庭主妇服务、职业培训、精神健康照顾和职业恢复等都属于社会服务。
随着福利国家的发展,政府往往倾向于把更多的资源用于社会服务。
在当代福利国家中,政府在社会服务的筹资、递送和监管方面发挥着重要作用,而且政府倾向于与公民社会在社会服务提供中建立伙伴关系。
我国政府在社会服务发展中的角色正在转变,社会服务发展已经提上重要日程。
社会服务的发展一方面可以拓展公共服务的范畴,加快服务型政府的建设;另一方面可以促进就业、促进社会组织发展以及促进社会工作等专业的发展,促成社会多赢的局面和效果,是社会福利体系发展不可或缺的重要组成部分。
(三)从“剩余型”到“制度型”:
社会福利制度发展的两种模式
西方学者蒂特姆斯在20世纪80年代最早将社会福利制度划分为三种模式:
“残补式的”或叫“剩余型”福利制度(theresidualwelfaremodel)、“制度化再分配”或“制度型”福利模式(theinstitutionalredistributivemodel)以及“工业成就表现模式”(theindustrialachievement-performancemodel)Titmuss,R.M..SocialPolicy:
AnIntroduction.London:
Allen&Unwin,1974.
。
而不少学者综合其观点,将前两者即“剩余型”和“制度型”视为福利制度的两种基本分类模式Wilenskey,H.L.&Lebeaux,C.N..IndustrialSocietyandSocialWelfare.NewYork:
TheFreePress,1965.
。
剩余型福利一般是指只有在社会机制出现问题而无法满足人们的需求时才会提供的福利,是一种应急措施。
在该模式中,主要靠个人的努力和市场的力量,同时强调慈善机构和志愿机构的作用,政府扮演的是一种消极的角色,只是在前述渠道失灵的情况下才会介入。
剩余型福利模式对应的是基于收入审查的选择性福利方式,使被救济者有“耻辱感”,社会对福利对象的歧视,强化了道德和经济层面的社会差异,增加了社会分裂性。
选择主义者认为资源有限,应将福利集中于特殊群体,提高使用效率,减少成本,而经济审查可以严格控制受益群体,将福利递送集中于贫困群体,更能体现社会公平。
制度型福利模式则是把社会福利看成任何社会都必须具备的一项重要的职责和功能。
在制度性社会福利视角看来,社会福利不是在家庭和市场不能满足个人需求时才介入的,而是现代社会结构中常规化的、永久性的、必需的而且值得称赞的重要组成部分,是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制。
该观点把社会福利的对象从特殊的弱势群体(如穷人、病人、残疾人等)扩展到社会中的所有公民,从“被保护者”或“非正常人”扩展到“普通人”,从而实现了从选择性社会福利(selectivewelfare)到普遍性社会福利(universalwelfare)的转变。
政府在该模式中扮演十分积极的角色,通过制度化的政府力量使社会成员得到更为全面的保障尼尔.吉尔伯特,黄晨熹.社会福利政策导论.华东理工大学出版社,2003年版.
。
实际上,与制度型福利模式相对应的既可以是普遍性受助对象,也可以使选择性的受助对象。
普遍主义者认为,每个公民都有各种社会需要,不仅是特殊人群(如穷人、残疾人)。
他们强调社会效益价值,强调保护个人尊严和社会凝聚力的需要。
而有些福利项目主要针对具有一定群体性特征的特殊对象群体,尽管是制度性的福利,但是对全体社会成员来看,这些福利项目又是选择性的。
表1制度型与剩余型福利模式的基本特征对比
剩余型福利
制度型福利
个人主义思想
团结、博爱的思想
倾向于有条件的权利或无权
倾向于充分的权利
接受福利带来的污名
理所当然的权利
不完全和易变
更全面和持久
资金筹集易受经济、政治和慈善风气的影响
资金筹集更稳定和安全
标准可能是最低的
高福利和服务标准
面向贫困者
几乎面向所有人群
(四)深圳市制度型社会福利体系的提出
当前,我国民生与社会发展问题日益受到重视,全国兴起了建设补缺型向适度普惠型社会福利体系的浪潮。
但是不少学者及实践者指出,适度普惠型社会福利的“适度”不易把握,提全面普惠型社会福利又为时过早。
深圳作为改革开放前沿,在社会福利领域同样面临创新契机。
结合世界各国及我国未来社会福利体系的发展趋势,深圳市民政局创造性提出建立制度型社会福利体系的发展框架。
深圳市将逐步建立以需求为导向、动态调整的福利事业发展机制,在现有的老年人、残疾人、儿童社会福利事业的基础上,围绕经济社会协调发展中出现的其他福利服务需求,发展新的制度型社会福利。
在资金类项目救助对象上,由特定的对象,向全体老年人、残疾人、处于困境中的儿童、贫困家庭、重点优抚对象及单亲家庭、重病人及受社会排斥人群等更为广泛的社会弱势群体、边缘群体转变;在服务项目的供给上,由简单的资源转移扩大到运用这些资源为所有人群提供各种具体服务的转变,遵循对象群体化的发展规律,根据不同的群体,制定相应的福利服务政策,建立必要的福利设施,提供专业化的服务,满足他们不同层次的多样化需求。
二、深圳市发展制度型社会福利体系的题中之义
(一)深圳市社会福利的现状
深圳市社会福利的发展与我国社会福利的发展紧密联系。
1985年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》首次提出“社会保障”的概念,把社会保险、社会福利、社会救济共同归为社会保障的内容。
由于我国政府长期将社会福利置于社会保障概念之下,社会福利范围十分有限,主要局限于民政工作范围之内,社会福利对象主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和优抚对象、灾民等,而且缺乏社会政策与社会服务概念。
在我国现行社会保障制度下,深圳市的社会福利体系长期以来作为一种残补性政策存在,主要服务对象是“三无”老人、孤残儿童、残疾人、优抚对象等特殊群体,且以解决这些群体的基本生活保障为第一优先。
市政公共服务、教育服务、卫生服务、住房服务既未纳入社会福利范围,也不是社会福利体系的优先领域。
改革开放以来,伴随经济体制改革不断深化,城市贫困、收入差距、社会不平等与社会秩序问题日趋严峻,社会救济与社会保险在福利体系中的地位不仅没有削弱,反而有所加强。
尤其是社会救助蓬勃发展,救助范围急剧扩大,主要包括贫困救济、灾害救济、医疗救助、廉租住房、教育救助、法律援助等六部分内容,形成社会救助过分膨胀的局面。
由于缺乏社会政策与大社会福利观念,一方面教育、卫生、住房、就业等公共服务呈现分散化发展状况;另一方面,养老服务、儿童与青少年服务、家庭综合服务等个人社会服务还没有引起相关部门的足够重视。
目前的社会福利与社会救助等保障政策缺乏系统联系,没有形成整合与系统的制度框架和政策模式,过分强调收入维持,忽视社会福利服务的提供,导致绝大多数社会成员被排斥在社会福利范畴之外,而且严重妨碍社会福利制度的社会预防、投资、发展作用的发挥。
(二)深圳市制度型社会福利体系的基本框架
与国际发展接轨,深圳市制度型社会福利体系的基本框架仍然以资金与服务两类项目为主,资金类项目主要涵盖了原有福利体系中以家计调查为基础的社会救助项目,新增了无需家计调查的部分
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