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环评结课小论文
结课论文
课程名称:
环境质量评价
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指导教师:
浅论环境影响评价中的公共参与
摘要:
公共参与是环境影响评价中的重要内容,随着可持续发展战略日益深入社会经济生活的各个方面,在环评中的作用越来远大。
本文从提高环境影响中公共参与有效性的角度着手,通过对国外制度的介绍和相关理论的基础理论的研究,在综述我国公共参与的方法、类型、程序的基础上,对我国目前环境保护公众参与所存在的问题进行了分析,并提出了提高环境影响评价中公共参与有效性的具体措施,以使环境影响评价更好地发挥其有效作用,同时更有利于环境管理。
关键词:
环境影响评价;公共参与;有效性;
前言
随着科技社会的不断进步,工业生产不断的加大环境问题成为困扰着国际社会的全球性问题之一。
环境问题的普遍出现是由于人类过于片面的追求经济发展,从而导致资源枯竭、污染加剧带来的结果。
人类谋求发展必然带来自然资源的消耗,同时也不可避免的对环境产生破坏。
自20世纪中叶开始,随着科学技术的飞速发展和世界经济的迅速增长,人类改造自然的行为遍布全球,人类活动逐渐成为地球不能承受之重,环境问题也逐渐从地区性问题发展成为波及世界各国的全球性灾难,出现了一系列引起国际社会关注的热点问题。
环境问题制约了人类的发展,开始逐渐受到重视。
然而保护环境是我们每个地球居民应有的责任,同时积极参与环境事业也是我们每个公众应有的义务
1环境影响评价公众参与的概念
环境保护公众参与应指在环境保护领域里,公民通过一定的程序或途径,以一定的方式参与一切与环境利益相关的决策活动和环境管理,并有权对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的对环境造成影响的行为进行监督,使得各项行为符合广大公众的环境利益。
环境保护领域是行政管理中一个比较特殊的领域,专业性强,影响面大,与公众的切身利益息息相关,所以公众参与显得尤为重要。
2环境影响评价公众参与的发展历程
自第一次工业革命之后,人类社会进入了一个经济高速发展的时期,但与此同时,环境污染问题也日益凸显,尤其是近年来城市化进程的加快更使“环境问题”愈演愈烈,例如在十八大期间北京出现的雾霾天气引起了人们的高度关注。
可因环境保护行政管理具有涉及利益主体众多的特性,传统的政府决策模式不能很好地运作其中,保护环境需要管理模式的创新。
公众参与机制就成为环境保护工作的必要选择。
引入公众参与机制,可以化解矛盾,提高决策品质,是行政民主化和科学化的集中体现。
2.1国外环境保护公共参与的社会背景
工业革命以后,伴随着生产力的发展,人类对自然资源的破坏日益严重,世界范围内产生了大量的环境公害事件,如“日本富山骨痛病事件”,“伦敦烟雾事件”。
1962年,美国作家蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》“犹如旷野里的一声呐喊”,催生了美国的环境保护运动。
这位女作家在书中表示了对DDT等农药广泛使用的担心,但却遭到了既得利益者的反对,尤其是一些化工厂家。
[2]但真理总是会战胜谬误,蕾切尔的忧虑引起了美国政府高层的注意。
为了更好的保护环境,美国在这一时期成立了环境保护署。
总体讲,面对自然环境的严重恶化,世界各国都采取了一系列措施,通过国内立法和签定国际条约、公约的形式从法律层面加大环境保护的力度。
美国1969年制定的《国家环境政策法》:
”第101条(c)款规定“国会认为,每个人都可以享受健康的环境,同时每个人也有责任参与环境改善与保护。
”[3]在其后的条款中又确立了公众参与环境影响评价制度,即规定了联邦行政机关对所做决定的公开义务和民众对决策的参与评价权。
为保障这种参与权得到救济,美国又在《洁净空气法》等法律中确立了公民诉讼制度。
从国际条约、公约和其他文件来看,1992年的《里约环境与发展宣言》明确规定了公众参与原则,该宣言第十条规定“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。
在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所持的关于环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策进程。
各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与,应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。
”这一规定把公民的环境权落实为三种程序性权利,即知情权、参与权、救济权。
1998年6月,联合国欧洲经济委员会《在环境问题上获得信息,公众参与决策和诉诸法律的奥尔胡斯公约》获得通过,39个国家和欧共体共同签署。
这项公约从信息权,公众参与,诉诸法律三个方面加以规定,是对《里约声明》十项原则最深刻的阐述。
[9]
2.2国内环境影响评价中公共参与的发展历程
我国环境保护行政管理领域的公众参与近年来已有长足发展。
中国对环保的重视始于1978年,小平同志首先提出中国应制定环境保护法;90年代初.我国开始在环境影响评价制度中推行公众参与.最早先是在世行和亚行贷款项目中实施。
1982年,中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害”写入了《宪法》;1984年,中国将环保提到了“基本国策”的地位;1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合发布供于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知)中,首次对公众参与提出明确要求:
公众参与是环境影响评价的重要组成部分,《报告书》应设专门章节予以表述,使可受能影响的公众或社会团体的利益得到考虑和补偿。
1994年,中国确立“可持续发展战略”;环保越来越占有重要的战略地位。
在环评法出台之前,由于缺乏具体的法律规定,我国环境影响评价中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
建设项目建设前一般不向大众公布.也无听证会形式。
报告书不公开,只在环评过程中通过发放问卷、个别走访收集公众意见,并且将专家意见、地方意见也视为公众意见。
因此,公众参与还有待进一步发展。
2002年全国人大常委会出台的《环境影响评价法》对规划项目的公众参与程序进行了基本的规定。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》则顺应实际需要,进一步完善了公众参与制度。
在公众参与环境影响评价的范围、程序和时机作了相应的规定。
2006年10月28日颁布的《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与,该法第5条规定:
“国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价”。
2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》首次以专门法规的形式规定了建设单位、环评机构及环保机关的公开信息义务、公众的参与方式等,这对保障公众的环境知情权,调动各相关利益方参与的积极性起到极大作用。
[6]
3我国环评公众参与存在的问题与不足
虽然我国在公众参与环境保护方面有了初步的法律依据,但客观的讲,我国的公众参与环境保护还刚刚起步,从环境保护公众参与的实践来看,还存在以下问题和不足:
3.1公众参与的法律保障不健全,存在诸多空白点。
我国目前环境法中的公众参与制度不够健全和完善,使公众参与环境保护缺乏足够的法律保障。
这表现在:
没有在法律中明确公众参与环境保护的知情权、参与决策权和司法救济权这样的程序性权利,而现有的法律规定多仅作原则上的表述,缺乏公众参与的具体途径、形式、程序和内容,使得公众在具体参与的行动中缺少必要的法律保障。
此外,由于没有明确妨碍公众参与环境保护的制裁措施,导致了某些法律规定不能被有效执行。
3.2公众环保意识淡漠,主动参与环境保护意识不强。
普遍觉醒的环境意识是公众参与环境保护的社会心理基础。
世界各国的环保实践表明,环境保护的根本动力在于环境保护的全民参与,其外在表现形式是民间环保组织和环保活动的发展,而其基础却是公众环境意识的普遍提高。
但由于我国受到几千年的封建思想计划经济时代的影响,公众法治意识淡薄,公众在环保领域里普遍表现为“依赖政府型”,自身缺乏保护环境的社会责任感和主体意识,公众对环境保护活动的参与愿望不强,参与程度低。
据中国环境文化促进会和北京师范大学社会发展与公共政策研究所在2007年开展的调查显示,所被访者环保意识的平均得分为42.06分,环保知识的平均得分为38.47分,尤其是对政府的环保工作和环保措施以及环保法律法规政策的了解程度较低,得分为25.04分。
这些调查数据说明公众对环境及相关问题的认识水平较低。
[1]
3.3环境宣传力度不足,宣传不够广泛和深入。
据中国环境文化促进会和北京师范大学社会发展与公共政策研究在2007年开展的调查显示,有77.48%的受访者是通过收看电视节目了解环保知识的。
有45.78%的受访者是通过报纸和杂志了解环保知识的,而通过广播和网络了解环保知识的公众的比例分别为34.15%和35.69%。
27.87%的公众是通过亲戚朋友的途径来接受环保知识的。
而通过各级政府环保宣传活动的途径了解环保知识的比例偏低,仅为24.03%。
[1]政府担当环保重任,但调查数据却表明政府在环境保护的宣传上还不够广泛深入,还有很大的提升空间。
3.4环境信息公开工作刚刚起步,制度不健全。
公众参与权实现的前提条件是公众具有充分的知情权。
而环境保护是一项技术性较强的综合性管理活动,公众能否知情,主要取决于掌握环境信息的政府部门和排污企业能否主动地公开环境信息。
健全的环境信息公开制度正是公众知情权的保障。
中国的环境信息公开工作才刚刚起步,国家环保部制定的《环境信息公开办法(试行)》从2008年5月1日起才开始施行。
在施行过程中还存在以下问题:
一是政府和企业披露环境信息的积极性不高,担心公众掌握过多环保信息会对自己造成压力。
二是《环境信息公开办法(试行)》仅对环境信息公开的内容和要求做了笼统规定,对环境信息公开的方式、程序和标准还没有具体规定,整个环境信息公开系统还没有真正建立。
三是,环境信息公开的范围还十分有限。
[4]、[7]这些问题都给公众真正获得环境信息带来了困难。
3.5民间环保组织不具规模,没有形成公众参与的主要力量。
作为公众参与主体重要组成部分的民间环保组织仍处于起步阶段,数量和规模都还无法和一些公众参与制度健全的发达国家相比。
2005年7月至12月,中华环保联合会在全国范围内首次组织开展了“中国环保民间组织现状调查研究”工作。
调查结果显示,截至2005年底,我国的环保民间组织共2768家,总人数22.4万人。
这些组织中有49.9%是自上而下的政府发起的官办型民间组织,由公众自发组成的环保民间组织仅占7.2%,这个数字与13亿人口的规模及不相称。
[5]而从活动范围上看,它们一般局限于开展小规模的环保活动,而没有真正参与到政府环境决策中去,没有发挥环保非政府组织的最高职能。
目前,非政府组织在经费、人员素质、活动方式等方面还存在许多问题,所以在环境保护中的作用就显得十分有限,表现在公众认同度不够,对政府的决策影响不大,对破坏生态环境的行为没有太多的制约,在维护公众环境权益上没有起到应起的作用,在国际环境保护事务中几近没有什么影响。
3.6环境公益诉讼滞后,未能有效维护公众环境利益。
环境问题的一个特点就是它涉及的面积广、范围大,而且是多数人、多方面利益的体现。
但是我国目前对环境公共利益的保护法律尚没有建立,没有相应的诉讼途径来解决,造成了环境公益保护的障碍。
我国相关立法中只有在“私益诉讼”(如行政诉讼、民事诉讼)中规定有利害关系的公民可以起诉,而现有的私益诉讼机制救济能力有限,难以解决众多的环境公益问题。
公众对于环境保护公益诉讼的要求不是没有,恰恰是法律没有提供相应的诉讼机制,而使公众无法提起诉讼。
但就中国环境保护公众参与的整体而言仍然存在公众参与法律保障不健全,公众参与意识不强,环境信息公开不规范,环保宣传力度不大,环保民间组织力量不足,环境公益诉讼欠缺等问题。
3.7公众参与流于形式
在国外,公众参与是环境影响评价的重要环节,对于投资决策往往会产生明显影响。
尽管中国早已将公众参与纳人了环境影响评价程序,并且环境保护部还专门发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》来规范这一行为;但从目前来看,公众参与在很大程度上仍流于形式,没有起到实质性作用。
主要原因有四个,第一,中国缺乏强有力的、独立于政府的民间环保组织来参与环保博弈;其次,政府对于许多事务具有主导权,公众缺乏参与热情;第三,直接受建设项目影响的公众往往素质不高,对环境影响理解不深,更难提出合理的建议;第四,公众获取信息的方式不畅,且缺乏有效的参与途径。
4提高我国环评中公众参与有效性的措施
借鉴发达国家、地区的环境影响评价中公众参与经验,逐步建立和完善适应我国国情的公众参与机制,不断提高环境影响评价中公众参与的有效性。
可以从如下几个方面完善我国环境影响评价程序中的公众参与机制。
4.1明确界定公众参与的主体范围
参加调查的公众是影响公众参与有效性的首要因素。
参加调查的公众数量、类别、专业素质等因素都会关乎到公众参与的有效性。
《环境影响评价法》规定,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。
对于公众范围的界定,一般国际惯例是以“受到直接影响”和“存在利害关系”为标准。
因此,公众参与应该让直接受影响的人群及团体的公共代表参加,可以包括地方官员、相关部门机构、私营企业代表以及其他感兴趣的团体,如当地人大代表、政协委员、群众团体、环保协会或居委会代表等,特别是要充分利用环保社会团体的环保意识强、环保知识丰富、参与热情高、熟悉本地环境质量情况的特点,发挥其积极的作用。
公众参与代表的人数越多,其有效性越高。
按照不同人群、团体赋予不同的评价阶段的权重等级,确保公众参与意见的客观公正。
[11]
4.2进一步完善公众参与的程序
根据日本、美国等国家的立法经验,环境影响评价程序一般为项目审查、范围界定、编制环境影响报告书草案、草案审查、编制环境影响报告书以及评价后的跟踪与监督等程序。
而我国的环境影响评价程序则只是对需要编制环境影响报告书的程序作了详细规定,对于编写环境影响报告表以及环境影响登记表的程序则没有进行详细的规定。
也就是说,在后两者的情况下,公众根本没有参与该程序的机会。
而且,由于我国环境影响评价程序中缺少项目审查和范围界定程序的相关规定,使得公众也无法在这两个程序中享有参与的权利。
根据参与阶段越早,公众参与越有效的标准,我国应当在这两个程序中引进公众参与,使公众参与在拟定专项规划或建设项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等各个阶段均应有所体现。
同时,参与过程中要做到信息公开。
日本、美国等国实施公众参与的鲜明特点就是信息透明,公众享有充分的知情权,值得借鉴。
在环境影响评价过程中,应通过新闻媒介(报纸、电台、电视台)或张贴广告途径,发布拟建项目的厂址、内容,让公众了解建设项目的情况;新闻媒介公布公众听证会的时间和地点,请公众参加,通过公众听证会,听取公众的意见。
[8]
4.3保障公众知情权
知情权是公众参与建设项目的先决条件。
只有当参与者对建设项目有了充分的事先了解,才能有效的行使公众参与权,所以信息是否公开将直接决定着公众参与的程度,信息公开制度的完善尤为重要。
譬如沪杭磁悬浮联络线工程,上海市有关政府部门只公布环评报告的简本,对沿线居民环境影响评估的真实性含糊不清,关键信息缺乏全面性,引发了公众的不满。
在实际环评工作中,相关政府部门、建设单位、环评机构负有信息公开的义务,在信息公开时应当及时、真实、全面,要便于公众获取,同时也要做好公众参与信息的反馈与交流,以健全的信息公开制度保障公众的知情权。
转变公众参与政府主导地位,变对公众的“绝对支配”为“相互合作”,达到共赢,化解公众因缺乏知情而引发的公共危机。
4.4调整建设项目的公众介入时间,增加公众参与形式的多样性
公众越早介入建设项目的环评程序,对其决策程序产生的影响越大,介入时间越早越好,以降低社会成本。
应选择在建设项目的可行性研究阶段、项目的设计阶段介入,或在环境影响报告书大纲、草案等重点内容的确定之前介入,可以通过媒体等手段向公众进行一段时间的公示,以征求公众意见,每个阶段都应该有不同公众主体参与的声音,进而不断地完善公众参与程序,确保公众参与的全过程。
在公众参与形式方面,应该是灵活多样的,借鉴国外经验,可以采用公告、听证会、回答公众提问、民意调查、记者会邀请意见、发信邀请意见、座谈会、全民表决等多种参与方式。
可以依据建设项目的工程特点、环境特征,针对性的选择公众参与的方式。
对于中小型建设项目,应重视新闻媒介报纸、电台、电视台、互联网等快捷获取信息方式的运用,让更多的公众了解和参与。
4.5强化公众环保参与意识
提高全民环境保护责任意识,可以加大社会公众监督的力度,从而有效推动突出环境问题的解决。
作为政府部门有责任和义务动用行政力量从环保宣传和信息公开两方面着手增强公众的环保参与意识。
一是各级政府应大力开展环境保护知识普及和环境教育,正确引导社会公众自觉遵守环境保护法律法规,参与全民环境保护行动,切实履行公民环境保护责任。
二是相关管理部门要做到信息公开、及时、准确,增强政府的公信力,增加公众对环境工作的信心。
三是政府应鼓励和信任民间环保组织,从政策和资金上加大对环保非政府组织的扶持,监督而非干预,促进各个环保组织之间的交流,在环境文化传播上走得更深、更远,提升公众环保参与意识。
[10]、[12]
展望
虽然我国目前建立了相关的环境影响评价制度,但执行力度不够,还存在诸多不足,其中重要的是大量专家和政治动机的缺乏。
我们可以通过采取相应的环境影响评价策略来减少我国环境影响评价的不足,提高它的有效性。
但更重要的是要把传统的环境影响评价理念和战略环境评价相结合,并且在实际的工业生产过程中进行清洁生产,从根本上解决环境问题,从而真正做到资源、环境、经济的可持续发展。
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