PPP项目总体操作流程.docx

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PPP项目总体操作流程

PPP项目总体操作流程

PPP模式简介

一、PPP模式的定义、问题

一、PPP模式定义

PPP即政府与社会资本合作。

二、PPP项目特点

1、伙伴关系（公私）

2、利益共享（公私）

3、风险分担（公私）

4、长期性（经营）

5、稳定性（经营）

目前社会资本要求的收益率往往高于传统模式项目收益率，社会资本融资往往也高于政府融资。

但PPP项目为什么还能节约成本呢主要来自项目建设成本节约和运营成本节约。

例如，同一项目由社会资本建设与由政府自主建设比起来，前者往往可以实现建设投资成本10%-20%的节约；另一方面，在市场机制带动下，社会资本有足够动力采用先进的技术和管理手段来提高运行效率和降低运营成本。

三、PPP运转模式（非BT，建设-转移）

建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）；国内提倡的PPP项目，一般都包括运营（O）在内。

四、存在的问题

目前国内60%-70%的PPP模式在运转初期和执行过程中困难重重。

存在的问题如下：

（1）投资周期长-收益回报慢

（2）项目运营难度大、成本高

（3）地方政府资助力度有限

（4）信息不对称带来经营风险

（5）相关法律法规保障欠缺

五、地方政府债务分析

借助PPP模式化解地方政府债务，主要是政府负有偿还责任的债务（即政府直接债务，也叫一类债务）。

目前如何利用PPP模式去化解地方政府债务，国家及财政部没有出台具体的规定。

六、政府和社会资本合作项目操作流程图

二、PPP项目识别

一、项目识别

（1）项目发起主体

政府或社会资本发起，主要以政府发起为主。

（2）项目发起目的

1

是融资需求，解决项目建设资金缺口，化解地方政府债务风险；2是政府向社会提供优质公共服务和公共产品；3是转变政府职能，提供政府行政能力。

（由政府自己花钱做的事情，该由社会资本实施，放手把投资权和运营权都交给社会资本方，政府及行业主管部门作为监管机构。

）

（3）社会资本发起和参与PPP项目的目的

1是利用资金、技术、人才、运营等资源，获得项目合同，获得合理投资回报；2是在一定年限内获得项目特许项目经营所带来的垄断利益；3是占领行业市场份额，提高企业行业影响力。

二、项目初步筛选

（1）项目需求初步分析

（2）投资区域全方位调研

（3）项目资料准备

三、物有所值评价报告（定性分析和定量分析，可由第三方专业机构完成）

物有所值是实施PPP的基本原则之一。

可从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

（一）定性分析步骤如下：

1、制定定性分析办法（指标、权重等），报财政部门和行业主管部门审定；

2、成立定性分析专家小组（不少于7名专家，包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家

3、召开专家小组会议，开展项目定性分析。

4、整理定性分析结果，报财政部门和行业主管部门审核。

（二）定量分析步骤如下：

1、制定定量分析方法，报财政部门和行业主管部门审定；

2、成立定量分析专家小组；

3、根据项目产出说明，计算“公共部门比较值”，作为比较基准；

4、根据项目初步实施方案，计算“影子保洁政府支出成本净现值”；

5、比较“公共部门比较值”与影子保洁政府支出成本净现值”，判断PPP模式降低项目全生命周期成本的程度；

6、整理定量分析结果（含定量分析结论），报财政部门和行业主管部门审定；

7、汇编物有所值评价报告（含评价结论）。

报省财政部门备案。

四、财政承受能力评价

一、政府责任识别

主要包括：

1、股权投资：

政府与社会资本共同组建项目公司中，政府承担股权投资支出责任。

2、运营补贴：

政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

3、风险承担：

政府承担的法律风险、政策风险、突发风险。

4、配套投入：

土地征收和整理、建设部门项目配套措施、投资补助、贷款贴息等

二、政府支出测算

1、股权投资支出：

土地等实物投入或无形资产投入

2、运营补贴支出：

根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按不同的付费模式分别测算；

3、风险承担支出：

风险出现的概率所带来的支出责任，采用比例法、情景分析法及概率法进行测算；

4、配套投资支出：

政府将提供的其他配套投入的总成本和社会资本方为此支付的费用。

三、政府能力评估

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。

财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

四、信息披露（公开）

各级财政部门（或PPP中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。

应披露的财政支出责任信息包括：

PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。

五、项目识别结果处理

对项目实施物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目机构报政府审核。

通过物有所值评价和财政承受人力论证的项目，可进行项目准备；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证后仍不能通过的，不再采用PPP模式。

三、PPP项目准备

一、管理架构组成

（一）建立协调机制

县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

一般PPP审查重点：

PPP运作方式、采购程序、交易结构、风险分配、监管架构和物有所值评价以及财政承受能力等。

示范项目的概况包括：

项目的基本情况、建设情况、项目公司的股权情况、项目政府债务情况、项目运营情况、项目有关财政收支情况。

财政收支尤其重要，因涉及PPP项目产权、项目收益、政府股权投资、运营补贴、配套收入、风险承担机制等，可能还涉及PPP融资基金及补贴资金等情况。

（二）项目实施机构

项目实施机构主要项目准备、项目采购、项目监管以及项目移交等。

在项目准备阶段，项目实施机构主要负责编制项目实施方案或是项目可行性研究报告，具体包括项目概况、风险分担与收益共享、项目运作方式、交易机构、合同体系以及监管架构；在项目采购阶段，项目实施机构要选择适当地采购方式、成立采购结果确认谈判工作组、对采购文件的澄清和修改、依据发布资格预审文件等；项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。

（三）方案实施机构

项目实施方案一般包括：

项目概况、风险分担与收益共享、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等。

1、项目概况

包括：

基本情况、经济技术指标、项目公司股权等。

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采购政府和社会合同模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分担与利益共享

PPP项目存在的三大关系：

伙伴关系、风险分担与利益分享。

风险分担包括：

政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。

（政府政策的不连续性、变化过于频繁；基础设施经营的收入不足以支付债务和利息，可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产。

）

利益分享：

社会资本对项目的预期内部收益率一般在8%-12%之间。

政府一般希望把收益率控制在10%以内。

（三）项目运作方式

PPP的运作模式包括：

委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。

除建设-转移（BT）。

经营性项目。

具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。

准经营性项目。

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。

非经营性项目。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

例如：

BOT模式（建设-经营-转让）

BOT的运作模式可分为四阶段：

项目准备阶段、融资建设阶段、项目移交阶段和政府运作阶段。

在项目准备阶段，要确定项目、项目招投标、立案确定以及协商谈判；在融资建设阶段，进行组建项目公司、安排融资、融资实施；项目移交阶段，管理项目资产、维护基金和运营管理权。

BOT模式的主要参与方

主要参与方

参与方负责内容

政府

特许权授予，制定税收、土地政策和非竞争承诺等

项目资助人

资助、组建项目公司

项目公司

融资、建设、管理项目运营

贷款人

提供项目贷款

项目使用方

项目产品服务或购买方、用户

原材料供应商

提供项目生产所需原材料

工程承包商

为项目建设提供土建施工、设备安装等服务工程

保险机构

分担项目建设及运营阶段的部分风险

专业运营管理公司

委托管理项目的日常运营

BOT模式的签约合同类型

合同类型

合同签约双方

合同类型

合同签约双方

招商谈判协议

政府和投资人

长期销售合同

项目公司和项目使用人

合资合同

投资人和相关主体

设立项目公司

土建合同

项目公司和承包商

BOT特许协议

政府和项目公司

长期供应商合同

项目公司和原材料供应商

工程保险合同

项目公司和保险合同

制造合同

项目公司和设备供应商

项目贷款合同

项目公司和银行

（四）交易结构

1、总括

项目交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目回报机制主要包括：

使用者付费、可行性缺口补助、政府付费等支付方式。

使用者付费又称用户付费，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目的经济补助。

政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费

备注：

地方政府要将与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

（五）合同体系

合同体系包括：

项目合同、股东合同、融资合同、履约合同等。

项目合同是其中最核心的法律文件。

PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。

项目合同的核心内容是项目边界条件，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结构等。

交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同时期、项目新增改扩建需求等应对措施。

（六）监管架构

（七）实施方案审核

为确保次安装中长期可持续性，财政部门应根据项目生命周期内财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。

财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效地供给。

四、PPP项目采购

一、采购方式选择

适用：

公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购，共五种。

二、资格预审

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条，PPP项目采购应当实行资格预审。

项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

PPP项目资格预审流程如下：

1、发布审查分为资格预审和资格后审。

2、资格预审申请文件递交及截止。

3、资格预审及预审结果公示和备案。

4、其他。

三、采购文件编制

（一）编制项目采购文件

（二）采购文件的澄清或修改

四、响应文件评审

（一）评审小组

（二）评分方法

（三）评审程序

五、采购结果确认谈判

六、签署谈判备忘录、合同公示及其他

五、PPP项目执行

一、成立项目公司

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。

二、项目融资

社会资本或项目公司负责项目融资。

包括：

融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。

财政部门和项目实施机构负责监督管理工作，防止企业债务向政府的不当转移。

三、项目建设

建设阶段主要有5个方面的流程，包括：

工程协调管理、工程招标与分包、进度管理、质量管理和其他管理措施。

1、工程协调管理、

2、工程招标与分包

3、进度管理

4、质量管理

5、其他管理措施

6、项目竣工验收

四、项目试运营

1、设定项目试运营时间

2、项目运行情况检测

3、项目效益情况观察

4、项目问题与完善措施

五、绩效监测与支付

1、政府支付

2、利益分享、奖励和惩处

六、合同履约管理

1、合同修订、违约与争议解决

2、债权人直接介入

七、应急管理

八、中期评估

1、中期评估的必要性

2、中期评估的主要方式

3、中期评估的内容

4、中期评估步骤（①设计合理评估体系②应用合理调研方法③确定综合评分方法④设定评分标准⑤评分确定评估结果）

六、PPP项目移交

PPP项目特许经营期满后，项目公司便需要将项目的经营权（或所有权与经营权同时）向政府移交。

项目移交的过程主要分为移交准备、项目资产评估、项目性能和功能测试、资产交割、项目绩效评价5个阶段。

一、移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

1、移交内容

①项目设施

②项目土地使用权及项目用地相关的其他权利

②与项目设施相关的设备、机器、零部件、备品备件以及其他资产

④项目实施相关人员

⑤运营维护项目设施所要求的技术和技术信息

⑥与项目设施相关的手册、图纸、文件资料（书面文件及电子文档）

⑦移交项目所需的其他文件

2、移交的条件和标准

通常包括以下两类条件和标准

①权利方面的条件和标准

②技术方面的条件和标准

二、项目资产评估

1、组建与评聘PPP项目公司所移交项目的价值评估机构

2、确定PPP项目公司移交项目价值评估的组织工作

3、确定PPP项目公司移交项目价值评估的范围等

4、完成评估报告

三、项目性能和功能测试

四、资产交割

1、项目相关合同的转让

2、技术转让

五、项目绩效评价

项目移交完成后，财政部门（ppp中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

评价结果可作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。

至此，一个PPP项目的生命周期正式结束。