铁路土地综合开发实施办法.docx

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铁路土地综合开发实施办法

铁路土地综合开发实施办法

铁总办〔2014〕257号

第一章总则

第一条按照《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），为切实做好铁路土地综合开发工作，制定本办法。

第二条本办法适用于总公司及所属企业、控股合资铁路公司（含筹备组，以下简称合资公司）土地综合开发。

涉及合资公司管理事项，依据产权关系履行相关决策程序。

第三条本办法所称铁路土地综合开发是依据国家法律法规和支持政策，以提高铁路土地资产营运效益和实现开发增值为目标，组织既有和新增土地资源有序流动、优化配置及利用开发的经营活动。

第四条铁路土地综合开发应坚持以下原则：

（一）依法合规，市场运作。

执行国家法律法规和政策规定，遵循市场经济规律，坚持市场化运作。

（二）节约利用，集约开发。

运用节地技术，提高开发强度，对土地及地上地下空间合理开发，促进土地综合利用、复合利用、高效利用。

（三）规划引领，规范决策。

编制土地综合开发规划和年度开发计划，强化项目论证，规范管理流程，提高决策质量。

（四）组织有序，落实责任。

实行分级管理、分工负责、协同联动，有序组织土地综合开发，落实项目责任制。

（五）强化监管，防控风险。

以效益评价为依据，风险控制为前提，提高土地资产运用效率效益，加强土地综合开发监管。

第二章管理职责

第五条铁路土地综合开发范围：

（一）铁路改线、场站迁移释放的土地；

（二）市域、支线铁路土地；

（三）铁路用地地上地下空间，包括以穿越、跨越等形式占用铁路用地地上地下空间；

（四）线路两侧、高架桥下土地；

（五）改（扩）建铁路项目释放的既有与新增土地；

（六）新建铁路项目新增土地；

（七）其他既有、新增土地。

第六条铁路土地综合开发方式：

（一）自主开发；

（二）土地作价对外投资、合资合作；

（三）总公司及所属企业、控股公司、参股公司间转让铁路用地；

（四）铁路用地向路外转让；

（五）铁路用地及地上附着物租借；

（六）铁路用地抵押、置换；

（七）建设铁路保障性住房。

第七条铁路局、合资公司是权属土地的开发主体，享有土地增值收益；按照“谁开发、谁投资，谁收益、谁负责”的原则，享有投资开发收益，承担以下职责：

（一）组织编制新建铁路项目综合开发机会研究报告、方案研究报告。

1、对接设计单位组织现场踏勘，明确土地综合开发需求。

2、协调地方政府，落实开发用地规划、规模、指标、供地等政策。

（二）编制开发规划、年度开发计划。

（三）组织编制项目方案，主要包括：

市场分析、业态选择、投资规模、开发方式、资产处置、融资方案、商业模式、技术经济与风险分析，以及对合作方的尽职调查等。

（四）开展项目评估论证。

（五）负责项目开发与投后经营。

（六）组织项目后评价。

（七）开发规划和须报总公司审批事项以外的项目报总公司备案。

合资公司可自行组织土地综合开发，也可签订协议委托铁路局组织土地综合开发。

总公司管理项目的合资公司自行组织土地综合开发的，开发规划、年度开发计划和项目方案由合资公司报总公司备案或审批；委托铁路局开发的，由铁路局报总公司备案或审批。

铁路局管理项目的合资公司，开发规划、年度开发计划和项目方案由铁路局报总公司备案或审批。

第八条总公司加强对所属企业、合资公司土地综合开发的服务、指导、监督、考核，负有指导、监管责任，承担以下管理职责：

（一）与国家有关部门、地方政府沟通协调，利用路地协调机制，为土地综合开发创造必要条件和政策环境。

（二）统筹安排或指导运用自有资金、债务性资金和铁路发展基金等资金。

（三）审批下列事项：

1、新建铁路项目土地综合开发机会研究、方案研究报告；

2、土地综合开发项目方案；

3、年度开发计划；

4、利用铁路用地组织经营性开发或建设保障性住房；

5、土地作价对外投资、合资合作开发；

6、涉及产权转移、用途变更的，包括但不限于：

铁路用地向总公司以外转让、置换，政府收回铁路用地；

7、租借铁路用地3000平方米以上或租借期限5年以上；

8、利用铁路用地抵押。

（四）开发规划和审批事项以外的其他项目实行备案管理。

（五）实行过程监管、分析评价与考核，纠正不当经营开发行为。

（六）总结经验，组织交流，推广典型。

（七）组织涉及路网性、具有重大影响的项目开发。

（八）对铁路局、合资公司的部分项目进行引导性投资。

第三章开发流程

第一节新建铁路土地综合开发

第九条在新建铁路项目前期，应将项目财务平衡与综合开发需求作为项目选线和站场选址的重要因素，统筹研究土地综合开发。

原则上以车站周边土地综合开发为重点，其用地总量扣除站场用地后，同一铁路建设项目单个站场综合开发用地平均规模不超过50公顷，最高不超过100公顷。

第十条在新建铁路项目预可行性研究阶段，应同步开展土地综合开发机会研究。

（一）铁路局、合资公司应组织设计单位对新建铁路沿线经济发展、自然资源、市场环境、土地利用总体规划、城乡规划进行现场调研，研究土地综合开发的效益目标、用地规模、功能定位及相关规划调整需求。

（二）铁路局、合资公司提出综合开发用地的规划控制和预留条件，协调地方政府调整土地利用总体规划、城乡规划及土地综合开发相关规划。

（三）铁路局、合资公司组织编制综合开发机会研究报告，经预审后与预可行性研究报告一并上报总公司。

（四）总公司会同省、市有关部门审查预可行性研究报告时，同步审查土地综合开发机会研究报告。

将机会研究报告纳入预可行性研究报告，按建设项目管理规定报审或批复。

（五）总公司运用铁路建设协调机制，统筹安排新建铁路项目与土地综合开发的相关事宜。

商省、市地方政府明确土地综合开发用地规模、规划条件以及有关配套政策，纳入相关会议纪要。

第十一条在新建铁路项目可行性研究阶段，应同步开展土地综合开发方案研究。

（一）铁路局、合资公司应组织设计单位研究提出新建铁路项目沿线站场综合开发用地规模、规划设计以及与站场、线路工程统一联建条件。

协调地方政府调整控制性详细规划，加强与周边地区的空间组织、交通衔接、功能匹配等方面的融合，争取用地、财税等相关配套支持政策，与沿线市、县政府签订综合开发用地规模协议。

（二）铁路局、合资公司根据项目建议书建设资金筹措和项目财务平衡目标的需求，在机会研究报告的基础上，分析土地供应条件，开展经济效益论证，编制土地综合开发方案研究报告，经预审后与可行性研究报告一并上报总公司。

（三）铁路局、合资公司应将土地综合开发项目用地方案与建设用地预审同步上报。

加强与国家、省（市）有关部门沟通协调，落实新增用地指标。

会同地方政府将土地综合开发用地位置、规模、需求和规划条件以及拟安排的供应分期等向国家有关部门备案。

（四）总公司会同省、市有关部门审查可行性研究报告时，同步审查土地综合开发方案研究报告，将方案研究报告纳入可行性研究报告，明确用地规模、容积率、建筑高度、建筑密度、市政配套等内容，按建设项目管理规定报审或批复。

协调国家有关部门落实新增用地指标。

第十二条总公司在审批新建铁路项目初步设计时，同步审批与新建铁路项目直接关联的土地综合开发项目。

第十三条铁路局、合资公司应根据批准的综合开发方案研究报告和签订的用地规模协议，与地方政府共同确定综合开发用地边界及征地拆迁、土地整理费用标准，签订土地一级开发委托协议，开展一级开发，组织一二级联动开发。

第十四条铁路局、合资公司应根据确定的控制性详细规划指标，协调地方政府统筹新建铁路站场周边用地布局，做好市政配套规划，明确土地出让的前置条件。

编制项目方案，报总公司批复后，依法取得开发用地使用权。

第十五条铁路局、合资公司要结合企业长远发展目标和当前经营实际，科学选择开发模式，组织二级开发。

（一）自主开发。

应根据新建铁路项目特点，结合自身开发能力和一二级联动开发条件，对有利于拓展企业经营领域，解决新建铁路运营初期经营困难且投资开发收益明显、资金来源有保障、行业关联度大、风险可控的项目，组织自主开发。

（二）合资合作开发。

可通过招商引资，对收益可期但开发周期长、自有资金不足、专业能力受限的项目，组织合资合作开发。

合资合作开发应组织资产评估，开展尽职调查，通过公开、公平、公正的方式选择合作对象。

第十六条铁路局、合资公司应对已批复可行性研究报告或已开工的新建铁路项目，补充编制土地综合开发方案研究报告，经总公司批复后，协商地方政府落实综合开发用地；已开通运营的合资铁路，应根据运营财务状况，积极协商地方政府，争取综合开发用地及财政补贴、税费减免等支持政策。

第二节既有铁路土地综合开发

第十七条铁路局、合资公司应加强土地资源分析，按照节约利用、集约开发的原则，通过分拆、整合、置换、收购周边土地、分层设立使用权等途径，开展综合开发机会研究。

（一）场站迁移、改线土地。

在铁路场站迁移、改线工程项目前期阶段，将场站迁移、改线释放的铁路用地综合开发作为重要条件，与地方政府协商，同步研究既有用地和新增土地资源的综合开发。

（二）既有车站、场、段、所改（扩）建工程项目。

应结合改扩建工程，同步研究既有用地和新增土地资源的综合开发。

（三）既有场站地上地下空间。

应充分利用大中城市铁路场站占地面积大、可释放潜在土地资源充足的优势，研究地上地下空间综合开发机会。

（四）线路两侧、高架桥下土地。

在确保运输安全的前提下，充分利用既有线路两侧、高架桥下空间，组织综合开发利用。

（五）支线、市域铁路。

充分利用支线、市域铁路的区位优势，鼓励与地方政府及有关企业合作，建设城市轨道交通，拓展经营领域，盘活铁路用地及相关资产。

（六）零散小、空置土地。

加强与地方政府协商，因地制宜采取收购相邻土地、整合置换、转让等方式开展综合开发。

（七）酒店、公寓、疗养院、培训中心、办公用房等资产。

应加强其资产运用效率效益分析，开展资本运营机会研究，或在保证经营功能的基础上，通过对其土地分拆、置换，组织综合开发。

改（扩）建工程项目的土地综合开发应按照新建铁路项目土地综合开发的流程和要求办理。

第十八条铁路局、合资公司应会同地方政府确定综合开发用地边界、修订控制性详细规划，落实规划条件和支持政策。

（一）既有划拨土地综合开发，改变用途不再符合《划拨用地目录》的，应采取协议方式办理用地手续。

（二）须与周边土地连片开发的，应协商收购，依法办理用地手续。

（三）利用铁路用地地上地下空间开发的，应协商当地市、县政府分层设立用地使用权。

第十九条总公司、铁路局、合资公司应严格土地资产权益管理，下列行为在依法进行资产评估的基础上，通过公开竞价等市场方式组织处置。

（一）授权经营土地在使用年限内依法作价出资（入股）、租赁。

（二）授权经营土地在总公司所属企业、控股企业、参股企业之间转让。

（三）土地资产向总公司以外的单位或个人转让、租赁。

（四）政府收回用于公共基础设施建设的铁路用地，应在资产评估的基础上，等价置换或按市场价值补偿。

第二十条铁路局、合资公司编制项目方案，经总公司批复后组织项目开发。

第四章基础管理

第二十一条加强规划计划管理。

深入研究政策环境、市场运行规律和土地资源情况，编制土地综合开发规划。

根据规划确定的开发方向和目标，在项目方案论证和履行决策程序的基础上制订年度开发计划。

第二十二条强化开发项目管理。

土地综合开发划分为“投前准备、投资开发、投后经营”三个阶段，应紧密衔接，加强过程管理。

（一）投前准备阶段，应进行项目可行性研判，充分论证项目经济效益和经营开发风险。

加强土地综合开发项目决策管理，严格执行“三重一大”事项决策规定。

（二）投资开发阶段，应根据项目特点和实际需要明确或组建项目管理机构。

项目管理机构应按照经批准的项目方案组织实施。

实施过程中的重大变更事项应及时报告，或办理变更报批手续。

（三）投后经营阶段，应按照经批准的项目方案，优化商业和管理模式，并依法明晰产权关系，规范经营管理，建立健全内部经营管理制度和绩效考核体系，加强产权、收益和重大事项管理。

第二十三条建立服务平台。

总公司加强咨询评估、投资开发和招商与资产交易平台建设，发挥资源配置、项目投资、方案策划、产品研发等方面的作用。

（一）总公司组建专家库和第三方机构库，强化咨询评估管理，加强市场研判、业态选择、投融资和商业模式等方面的指导。

铁路局、合资公司应充分运用咨询评估平台，通过公开竞标、方案征集、竞争性谈判等方式选择机构开展项目方案咨询，提高项目策划质量；选择机构或专家，组织项目评估论证，提高决策质量。

（二）总公司建立投资开发平台，提升项目管理、产品研发、品牌培育、资金筹措、投资引导等方面的能力，承担由总公司直接投资重大项目的开发任务，对铁路局、合资公司部分项目进行引导性投资。

鼓励铁路局、合资公司运用投资开发平台推动管理和商业模式创新，提高专业化、规模化、集约化水平，培育铁路自主品牌。

（三）总公司与产权交易机构合作建立招商与资产交易平台。

鼓励铁路局、合资公司运用招商与资产交易平台，组织批量及大宗资产价值评估、转让交易，优选合作对象。

第二十四条加强风险防控。

加强土地综合开发的风险评估，健全风险管理体系和重大风险防控应急机制，实行事前预防、事中监督、事后评价等全过程管理，增强应对宏观经济形势变动、政策调整、市场环境变化等外部风险的能力。

加强企业内部控制，规范财务和审计工作，提高风险管理水平。

第二十五条加强运行监管。

加强土地综合开发信息归集和运行情况分析，及时掌握总体运行态势，评价整体运行效果；建立收益统计分析制度，加强收益管理；分析典型案例，发挥示范引领作用；加强过程监管，及时处理、纠正综合开发不当行为。

建立以经济增加值、净资产收益率、总资产报酬率为主要指标的价值诊断和评价机制，开展土地综合开发项目后评价，并将后评价结果作为项目考核的重要依据。

第五章组织领导和工作机制

第二十六条总公司成立土地综合开发领导小组，组长由总经理担任，副组长由分管建设、开发、计划、运输的副总经理担任。

领导小组统筹领导土地综合开发工作，组织贯彻国家有关政策和要求，研究解决重大事项。

第二十七条领导小组下设办公室，由分管开发的副总经理兼任办公室主任，总工程师、总会计师任副主任，发展与法律部、计统部、财务部、开发部、运输局、建设部、监察局、工管中心、鉴定中心主要负责人为成员。

办公室主要职责：

（一）制定土地综合开发有关制度办法。

（二）审议年度开发计划，以及利用既有用地总面积20万平方米及以上或新增铁路土地50万平方米及以上的综合开发项目方案，提交党组会议审定。

（三）审议其他须总公司批复的事项。

（四）统筹协调土地综合开发资源配置。

（五）分析土地综合开发总体运行态势，解决有关问题。

第二十八条办公室各成员单位实行分工负责：

（一）开发部承担土地综合开发归口管理职能。

组织编制开发规划和年度开发计划；负责组织土地资产处置和开发，组织项目咨询评估和专业审查；归口受理土地综合开发项目；负责办公室日常工作。

（二）发展与法律部负责对有关制度办法进行合法、合规性指导和法律风险审查。

（三）计统部负责新建铁路项目土地综合开发前期及与地方协调工作，审批机会研究和方案研究报告；负责形成总公司固定资产的土地综合开发项目审批，将投资纳入总公司年度固定资产投资计划。

（四）财务部负责由总公司实施的重大项目资金预算安排与筹措，指导由所属企业实施项目的资金预算与筹措；指导财会管理、税收筹划；指导办理综合开发项目土地资产财务处理相关手续。

（五）运输局负责提供可用于综合开发的既有用地相关信息；负责组织土地综合开发项目与运输、安全关联性审查。

（六）建设部负责与铁路基本建设项目直接关联土地综合开发项目的建设管理。

（七）监察局负责土地综合开发工作中执行法规和政策情况的监督检查，对违纪问题进行查处。

（八）工管中心负责协调推进与铁路基本建设项目直接关联的土地综合开发项目。

（九）鉴定中心负责在审批铁路基本建设项目初步设计时，同步审批与铁路基本建设项目直接关联的土地综合开发项目。

各铁路局、合资公司要按照总公司要求，加强组织领导，建立健全管理体系和运行机制，明确管理部门和职责分工。

第六章附则

第二十九条本办法由总公司开发部负责解释。

第三十条本办法自2014年9月19日起施行。

前发有关文电与本办法不一致的，以本办法为准。