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土十条解读之核心技术篇
立足国情综合防控打好土壤污染防治攻坚战
——《土壤污染防治行动筹划》解读之技术篇
土壤污染防治是一项系统工程
土壤环境是一种开放系统,其质量受多重因素叠加影响。
国内土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成,同步土壤污染防治工作起步较晚,历史欠账较多。
因而,需要运用系统工程思路从全局和战略高度进行顶层设计和谋划。
一是打牢工作基本,推动形成依法治土、科学治土格局。
当前,国内土壤污染防治存在污染底数不清、法律法规缺位、原则体系不健全、监管能力薄弱、科技支撑局限性等问题。
《土十条》提出了开展土壤污染状况详查、加快推动立法、建立健全原则体系、建设监测网络、加大科技支撑力度等任务办法。
通过加快建立土壤污染防治法规原则体系,贯彻贯彻依法治国规定,有效解决土壤污染防治无法可依突出问题。
组织开展土壤污染状况详查,摸清土壤污染底数。
建立土壤环境质量监测网络,全面掌握土壤污染状况和变化趋势,为实现科学治土奠定坚实基本。
二是强化风险管控,坚决守住农产品质量和人居环境安全底线。
与大气和水相比,污染物更难在土壤中迁移、扩散和稀释,同步土壤污染具备累积性,且由于重金属难以降解,导致重金属对土壤污染基本上是一种不可逆转过程。
此外,土壤中许多有机污染物也需要较长时间才干降解。
土壤污染治理难度大、成本高、见效慢,依照欧美等发达国家经验,污染防止、风险管控、治理与修复投入比例约为1:
10:
100。
德国、日本、韩国等国家均制定了严格土壤环境风险管控制度。
《土十条》明确提出防止为主、保护优先、风险管控总体思路,提出强化未污染土壤保护、加强污染源监管等办法,严控新增土壤污染,保证既有土壤环境质量不下降;对于受污染耕地,按照不同污染限度,分别采用农艺调控、代替种植、种植构造调节或退耕还林还草等办法,实现安全运用;对建设用地,提出严格环境准入,实行分类别、分用途管理,防范土壤污染对人体及生态环境导致损害。
三是突出问题导向,严控增量、管好存量,实现闭环管理。
国内外实践表白,解决好土壤污染问题需要付出长期艰难努力。
针对当前损害群众健康突出土壤环境问题,《土十条》以农用地和建设用地为重点,明确监管重点污染物、行业和区域,对耕地和污染地块提出更严格管控办法。
同步,为实现土壤环境差别化管理,针对农用地、建设用地和未运用地,分别提出相应管控规定,实现所有土地类别全覆盖;在详细办法上,对未污染、已污染土壤,分别提出保护、管控及修复针对性办法,严控新增污染,逐渐减少存量,实现闭环管理,不留死角。
四是切断污染来源,推动工业、农业、生活源全防全控。
土壤作为大某些污染物最后受纳体,来源复杂,与生产生活密切有关。
《土十条》提出,严控工矿污染,建立重点监管公司名单。
严防矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物解决和公司拆除活动污染土壤。
控制农业污染,加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。
减少生活污染,做好城乡生活垃圾分类和减量,整治非正规垃圾填埋场。
在京津冀、长三角等地区某些都市开展污水与污泥、废气与废渣协同治理试点,摸索土壤与大气、水污染协同防控模式。
五是明晰各方责任,构建全社会参加共治体系。
土壤污染防治需要构建政府、公司、社会协同共治体系,多措并举,推动各方积极积极参加土壤污染防治。
《土十条》提出了强化地方政府土壤污染防治责任、贯彻排污公司主体责任、构建多方参加土壤环境治理体系等办法。
通过建立终身责任追究机制,贯彻政府、公司责任。
摸清底数是土壤污染防治工作首要任务
为提高各类防控办法针对性、实效性,减少管理和治理修复成本,必要一方面开展详细调查,拟定污染土壤边界范畴、污染限度、污染物类别等,并以此为据,制定针对性管控办法。
一是开展土壤污染状况详查。
当前,国内已开展过有关调查重要涉及土壤污染状况调查、土地运用现状调查、耕地地球化学调查和农产品产地土壤重金属污染调查等。
其中,至,环保部会同国土资源部开展了全国土壤污染状况调查,初步掌握了全国土壤污染基本特性和格局,调查面积约为630万平方公里,其中,耕地调查精度为8km×8km,林地、草地调查精度为16km×16km,未运用地调查精度为32km×32km。
总体而言,既有各项调查精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复需要,为进一步提高调查精度,在已有有关调查基本上,《土十条》提出要开展土壤污染状况详查工作,摸清土壤污染底数,为进一步开展土壤污染防治工作提供基本支持。
二是建设国家土壤环境监测网络。
当前除环保部门外,开展土壤监测部门尚有农业、国土部门。
环保部门开展土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主,农业部门以耕地地力为主,国土部门以测定土壤中矿物元素及其她无机指标为主。
当前,环保部正在开展土壤环境质量监测网建设,在全国布设土壤环境质量监测基本点位和风险点位。
其中,基本点位布设以耕地土壤为主,覆盖国内东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区和甘肃新疆主产区等七大粮食主产区;风险点位布设覆盖工矿公司周边、设施农业集中区、污灌区、集中式饮用水水源地等。
其中,京津冀区域以都市“退二进三”遗留遗弃场地为重点,珠三角地区以化工、电镀、印染等重污染行业公司为重点,湘江流域和西南地区以重有色金属、磷矿等矿产资源开发公司为重点。
三是构建全国土壤环境信息化管理平台。
土壤环境信息系统可为合理规划、运用土壤资源提供基本信息,是实现土壤环境管理科学决策重要手段。
近期重要运用环保、农业、国土等部门关于土壤环境监测、农产品质量检测、污染源排放、土地运用等数据,建立全国土壤环境基本数据库,构建土壤环境信息化管理平台。
逐渐将科技、教诲、工信、住建、卫计、林业、中科院等部门和单位关于土壤污染防治科研成果、建设用地开发运用、环境与健康等有关数据纳入数据库。
管理平台初期重要在环保、国土、农业、住建部门间共享,逐渐扩大共享范畴。
健全法规原则体系,全面推动依法治土
党十八届四中全会做出了全面推动依法治国战略布置。
如何贯彻依法治国战略,依法保护环境已成为当务之急。
《土十条》提出将加快土壤污染防治立法作为优先任务,推动形成依法治土新格局。
一是推动土壤污染防治立法,做到土壤环境管理有法可依。
土壤作为一种不可再生自然资源,其保护问题从来受到世界各国高度注重。
自20世纪70年代起,日本、美国、荷兰、英国等国家均制定了土壤污染防治专门法律。
当前,国内缺少针对土壤污染防治专门性立法,关于土壤污染防治有关规定重要分散体当前环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中。
,十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目。
受全国人大环资委委托,环保部联合国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家卫生计生委等部门完毕土壤污染防治法草案建议稿。
依照全国人大环资委安排,提交给全国人大常委会,完毕提请和审议任务。
地方层面上,12月,福建发布《福建省土壤污染防治办法》;2月,湖北发布《湖北省土壤污染防治条例》。
湖南、河南、广东、吉林等省份正在开展土壤污染防治立法工作。
二是系统构建原则体系,做到土壤环境管理科学有据。
土壤环境原则是鉴别土壤污染限度重要标尺,是实行土壤环境管理重要手段。
国内现行土壤环境原则体系涉及3类48项:
一是土壤环境质量(评价)类原则,涉及1项土壤环境质量原则、3项特殊用地土壤环境评价原则、4项建设用地土壤环保技术导则;二是土壤环境监测规范类原则,涉及1项土壤环境监测技术规范、37项土壤环境污染物监测办法原则;三是土壤环境基本类原则,涉及两项有关术语原则。
国内现行《土壤环境质量原则》(GB15618-1995)存在重要问题:
一是合用范畴小,仅合用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价,不合用居住、商服、工业等建设用地评价;二是项目指标少,仅规定了8项重金属和两项农药残留指标;三是全国“一刀切”规定不能反映区域差别,某些指标限值不尽合理。
需要制修订原则重要涉及:
一是制修订农用地、建设用地土壤环境质量原则,代替现行土壤环境质量原则;二是制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范,以及环境影响评价技术导则;三是完善土壤污染防治有关原则,修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等原则,制定可降解农用地膜原则,修订农用地膜、农药包装原则;四是完善土壤中污染物分析测试办法;五是分类研制一批土壤环境原则样品。
坚持保护优先,守住土壤环境底线
土壤环境与农产品安全、人居环境健康密切有关,需要严格保护各类未受污染土壤,树立底线思维,保证土壤环境安全。
一是坚决切断各类土壤污染来源。
针对工矿公司土壤环境监管体系不健全,危险废物处置、污泥运用、电子拆解等活动以及肥料、农药、农膜等不合理使用环境监管不到位,废氧化汞电池、含汞荧光灯管、温度计等随意丢弃污染土壤环境等问题,提出强化工矿公司环境监管、控制农业面源污染、严管废物解决处置活动、减少生活污染等规定,从源头上切断土壤污染来源。
二是加大农用地特别是耕地保护力度。
土壤是基本农业生产资料,土壤环境质量直接影响农产品安全。
《土十条》针对农用地特别是耕地提出一系列严格保护办法,将符合条件优先保护类耕地划为永久基本农田,实行严格保护,保证其面积不减少、土壤环境质量不下降;严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业公司。
三是加强建设用地土壤污染防止。
要与重点行业公司订立土壤污染防治责任书等办法,防范建设用地新增污染;提出加强规划区划和建设项目布局论证,依照土壤等环境承载能力,合理拟定功能定位,勉励工业公司集聚发展,提高土地节约集约运用水平,减少土壤污染。
以风险管控为主线,推动受污染土壤安全运用
土壤污染治理与修复投入大、周期长、见效慢,纵观世界各国土壤污染防治历程,大多采用了以风险管控为主导思想防治方略。
一是以保障农产品质量安全为核心,着力推动受污染耕地安全运用。
土壤中重金属能否转移到粮食作物受作物品种、土壤理化性质、耕作方式、肥料施用状况、灌溉方式等各种因素影响,如超标土壤种出水稻超标,但种玉米也许不会超标。
鉴于国内人多地少基本国情,保证受污染耕地得到安全运用,对保障农产品质量安全具备重要意义。
因而,对受污染耕地不能简朴采用弃耕或变化为建设用地等方式解决,需要按照土尽其用原则,采用农艺办法调控、代替品种种植、种植构造调节等方式,阻断土壤中污染物向农产品转移,保证农产品质量安全。
二是以保障人居环境健康为目的,严格建设用地用途管制。
污染地块开发运用直接关系公众健康,规范开发运用行为能有效防范环境与健康风险。
对于污染地块,要区别不同用途,不能简朴禁用,应按照“以质量定用途”原则,建立污染地块名录及其开发运用负面清单,合理拟定土地用途。
符合相应规划用地土壤环境质量规定地块,方可进入用地程序。
对暂不开发运用或现阶段不具备治理修复条件污染地块,要采用相应风险管控办法。
三是通过合理规划土地用途,规避受污染土壤产生风险和导致新土壤污染。
在编制土地运用总体规划和城乡建设详细性规划时,要尽量避免严重污染地块再开发运用为学校、住宅区等敏感类用地,确需开发运用,要进行治理修复,达到相应用地规定后,方可开发运用。
在城乡化和工业化进程中,确需占用农用地,应优先占用农用地土壤环境质量较差。
新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业公司用地,要优先使用污染地块,减少新土壤污染。
分类施策是提高土壤环境管理成效核心
为提高防治办法针对性和有效性,依照污染限度将农用地分为3个类别,分别实行优先保护、安全运用和严格管控等管理办法;对建设用地,按不同用途明确管理办法,严格用地准入。
一是实行农用地分类管理。
从国外状况来看,英国把农用地从好到差分为5个类别,德国按照红、黄、绿3个类别实行土壤风险管理,均体现了分类管理思想。
国内已开展农用地分等定级工作,虽然体现了分类管理思想,但重要是从农用地生产力角度进行分类,各类别农用地也未明确相应环境管理办法。
以土壤污染状况详查成果为根据,划定农用地土壤环境质量类别,并建立分类清单。
对未污染和轻微污染,实行优先保护;对轻度和中度污染,实行安全运用;对重度污染,实行严格管控。
二是实行建设用地准入管理。
当前,由于土壤污染防治法律法规缺失,除北京、上海、重庆等少数都市外,国内尚未对污染地块建立有效监管制度。
随着国内产业构造调节、化解过剩产能等工作进一步推动,新一轮公司搬迁关闭,必然会产生更多工业公司污染地块。
污染地块所遗留污染物在短期内难以自然降解,如不及时进行有效管控,势必威胁人体健康,危及环境安全。
为此,应对建设用地建立调查评估制度,建立污染地块名录及其开发运用负面清单,符合相应规划用地土壤环境质量规定地块,方可进入用地程序;对暂不开发运用污染地块,从明确管理责任主体、封闭污染区域、防止污染扩散等方面,提出管控规定。
多措并举,推动土壤污染防治产业发展
整合各类科技资源,加强土壤污染防治基本和应用研究,加大合用技术推广力度,加快成果转化应用,推动土壤污染防治产业发展。
一是加大科技研发和创新力度。
国内从“十五”期间开始研发土壤污染治理与修复技术,特别是“十二五”以来,在重金属污染防治专项资金支持下,初步建立了针对不同土壤污染物、污染限度、土地运用类型等治理与修复技术体系。
应整合高等学校、研究机构、公司等科研资源,开展土壤环境基准、土壤环境容量与承载能力、污染物迁移转化规律、污染生态效应、重金属低积累作物和修复植物筛选,以及土壤污染与农产品质量、人体健康关系等基本研究。
推动土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性核心技术研究,研发先进合用装备和高效低成本功能材料、药剂,强化卫星遥感技术应用,建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。
优化整合科技筹划(专项、基金等),支持土壤污染防治研究。
二是推动形成土壤污染防治产业链。
国内土壤修复公司从十多家增长到近1000家,从业人员从约人增长到约1万人。
总体来看,技术储备不够、人员队伍局限性等问题突出,产业发展基本较为薄弱。
通过加大合用技术研发和科技创新力度,可有力推动土壤污染防治产业发展。
应放开服务性监测市场,勉励社会机构参加土壤环境监测评估等活动。
通过政策引导,加快构建和完善覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节土壤污染防治产业链,形成若干综合实力雄厚龙头公司,哺育一批布满活力中小型公司。
推动有条件地区建设产业化示范基地。
发挥“互联网+”在土壤污染防治全产业链中作用,推动大众创业、万众创新。
三是规范土壤污染防治产业发展。
针对国内土壤污染防治产业发展无序突出问题,应规范从业单位和人员管理,建立健全监督机制,将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差从业单位名单通过公司信用信息公示系统向社会公开。
实行土壤污染治理与修复终身责任制,出台关于责任追究办法。
土壤污染治理与修复工程竣工后,责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估,成果向社会公开。
多元化投入是保证目的任务贯彻重要保障
土壤污染防治投入总体局限性,需要扩大资金来源渠道,保证《土十条》提出任务办法得到贯彻,按期实现土壤污染防治目的。
一是建立土壤污染防治专项资金。
依照中央财政预算,新增土壤污染防治专项资金,资金预算数为90多亿元,较往年有大幅增长,但与《土十条》提出任务相比,仍存在较大差距,需要逐年扩大专项资金规模。
从国外状况来看,美国、英国等发达国家和国内台湾地区均以政府财政资金为引导,建立了土壤污染防治稳定投入机制。
《土十条》提出,要充分发挥政府公共财政主导作用,在明晰中央和地方事权、整合既有资金渠道基本上,逐渐建立和完善土壤污染防治资金机制。
各地应统筹有关财政资金,通过既有政策和资金渠道加大支持,将农业综合开发、高原则农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提高、测土配方施肥等涉农资金,更多用于优先保护类耕地集中县(市、区)。
二是拓宽资金渠道。
贯彻公司投入,重要用于土壤污染防治设施建设和运营、土壤污染风险调查评估、环境安全隐患排查和风险防控体系建设、土壤和地下水环境质量监测、环境应急以及治理与修复等。
发挥市场作用,通过政府和社会资本合伙(PPP)模式,发挥财政资金撬动功能,带动更多社会资本参加土壤污染防治。
积极发展绿色金融,发挥政策性和开发性金融机构引导作用,为重大土壤污染防治项目提供支持。
政府主导、多方参加,构建土壤环境治理体系
土壤环境涉及众多利益有关方,是典型公共产品,土壤环保需要全社会共同参加。
当前,土壤环境信息发布制度缺失、公众参加和社会监督渠道不畅通、宣教严重滞后等问题突出。
为此,《土十条》从明确责任、加强社会监督、开展宣教等方面提出了详细办法。
一是明确政府和公司责任。
按照“国家统筹、省负总责、市县贯彻”原则,完善土壤环境管理体制,全面贯彻土壤污染防治属地责任。
排放污染物导致土壤污染公司、单位和个人,是土壤污染防治责任主体;各级环保、国土、住建、农业等部门是土壤污染防治监管主体。
通过规范、约束责任主体生产生活行为,严格控制污染物排放量。
同步,关于公司、单位和个人还要对受污染土壤开展治理与修复。
各级环保、国土、住建、农业等部门承担对公司、单位和个人履行土壤污染防治责任监管责任,要督促关于公司、单位和个人遵守土壤污染防治法律法规,严格执行有关原则,严控污染物排放,开展污染治理与修复。
二是建立调查评估制度,厘清不同责任主体。
明确责任主体是推动土壤污染防治重要前提和核心环节。
需要建立建设用地土壤环境调查评估制度,明确土地征收、收回、收购以及转让、变化用途等环节土壤污染防治责任。
按照“谁污染,谁治理”原则,导致土壤污染单位或个人要承担治理与修复主体责任。
三是推动公众监督、舆论监督与法律监督。
各省(区、市)人民政府应定期发布本行政区域各地级市(州、盟)土壤环境状况。
重点行业公司根据关于规定,向社会公开其污染排放状况,以及污染防治设施建设和运营状况。
实行有奖举报,勉励公众对污染土壤环境违法行为进行监督。
勉励民间环保机构参加土壤污染防治工作。
勉励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。
四是提高公众保护土壤环境意识。
土壤污染量大面广,需要广泛群众参加,才干形成合力。
要把土壤环保宣教融入党政机关、学校、工厂、社区、农村等环境宣传和培训工作,普及土壤污染防治有关知识,加强法律法规政策宣传解读,营造保护土壤环境良好社会氛围。
奖惩并举是提高防治执行力重要手段
通过加强目的考核,严格责任追究,完善勉励政策,引导有关方贯彻责任,加大工作力度,实现目的任务。
一是严肃追责。
依照新环保法,公司违规排放导致土壤和地下水污染,要对导致环境损失进行补偿,关于部门要对负责人追究行政和刑事责任。
依照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,若本地党政机关关于负责人有干预、插手包庇违规建设项目,不按规定查处群众举报严重破坏生态环境等违法违规违纪行为,要受到相应党纪政纪处分,导致危害严重、损失巨大,还应依照刑法以玩忽职守罪等罪名追究刑事责任。
开展重点行业公司专项环境执法工作,对严重污染土壤环境、群众反映强烈公司进行挂牌督办。
导致土壤污染公司,要承担损害评估、治理与修复法律责任。
二是严格目的考核。
为保证《土十条》提出目的任务按期实现,需要在明确责任分工基本上,开展目的考核工作。
实行目的责任制,国务院与各省(区、市)人民政府订立土壤污染防治目的责任书,分解贯彻目的任务。
分年度对各省(区、市)重点工作进展状况进行评估,评估和考核成果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计重要根据。
三是实行奖励性政策办法。
完善勉励政策,引导有关公司参加土壤污染防治。
研究制定扶持有机肥生产、废弃农膜综合运用、农药包装废弃物回收解决等公司经济政策。
在农药、化肥等行业,开展环保领跑者制度试点。
开展土壤环保成效评估,对土壤环保办法贯彻到位、土壤环境质量得到有效保护和改进地区,摸索实行奖励性政策办法,开展试点。
通过有奖举报,引导公众参加监督。
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