小金库的认定标准.docx

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小金库的认定标准

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小金库的认定标准

小金库的认定“小金库”的认定

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿这是认定是否属于“小金库”的唯一标准所谓“单位账簿”就是指本单位的会计账簿

从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”如在往来科目中列收列支;超范围、超标准发放奖金、津贴;公款旅游;请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚

“小金库”也是账外资金的俗称《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定》（财监字,1995,29号）和《关于清理检查小金库的意见》中指出:

“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库’”“小金库”其外表形形色色，内在错综复杂，表现五花八门，“小”已难涵盖其实质，在某些方面，它已经成为产生腐败现象的一个根源和温床，严重干扰了财经管理秩序

国办发[1995]29号文第一款“违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入，未列入单位财务

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会计部门账内，或未纳入预算管理，私存私放的各项资金”是进行“小金库”认定的主要参照依据就该规定的内容分析看，其包含了两个方面的“小金库”认定要件:

其一，是“账外”所谓“未列入单位财务会计部门账内，或未纳入预算管理，私存私放的各项资金”即是指小金库资金必须是在账外存放，未纳入单位法定账务的反映和控制范围其二，是“非个人合法所得”即是说:

只要不能证明是集体或个人合法所得的账外资金都可认定为“小金库”因为除了集体或个人合法所得之外，其他所有形式的账外资金，必然离不开“违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入”这一概念的内涵，或是个人合法财产，或是国家、单位财产，非公即私，二者必居其一

需要特别强调的是，“小金库”不是法律用语因此，在研究起草处理处罚决定书时，还是要根据《会计法》、《财政违法行为处罚处理条例》等相关法律

法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性

同时还要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度进行处理、处

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罚

（一）具体认定标准:

记账主体是否符合规定（主体正确）:

是否列入正确的核算单位，各单位分别核算自身的业务事项

账簿形式是否符合规定（账簿合法）:

是否列入符合规定的会计账簿，由各单位财务部门设立的会计账簿

核算内容是否符合规定（内容真实）:

是否真实、完整地列入账簿，如实核算反映各项业务

（二）认定小金库的常用法律依据:

1.《中华人民共和国会计法》第三天、第九条、第十六条

第三条:

各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整

第九条:

各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告

第十六条:

各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算

第四十二条:

违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处3000元以上5万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和

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其他直接责任人员，可以处2000元以上2万元以下的罚款;属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分:

（一）不依法设置会计账簿的;

（二）私设会计账簿的

2.《财政违法行为处罚处分条例》第十七条

第十七条:

单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得对

单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款属于国家公务员的，还应当给予记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分

3.《中华人民共和国公司法》第一百七十二条

第一百七十二条:

公司除法定的会计账簿外，不得另立会计账簿公司资产，不得以任何个人名义开立账户存储“小金库”的认定与治理摘要:

本文主要阐述“小金库”的认定、特征、来源及形成方式，正确界定“小金库”，掌握有关“小金库”的存放形式及使用方向，了解有关“小金库”治理工作中发现的深层次问题及防治“小金库”的方法措施

关键词:

小金库;认定符合规定的单位;账簿特征来源;

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内部控制

“小金库”现象由来已久，它既是一种消极的历史现象，也是一种腐朽的文化现象，更是一种危害极大的经济现象它是在计划经济向市场经济转轨过程中产生的衍生物，是制度非均衡和政府失灵的一种表现

一、“小金库”概念的变化及认定

中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年联合发布了《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》，将“小金库”定义为违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产这次规定相对于以前的主要变化是不再强调“小金库”的手段和方法随着社会经济的日益发展，设立“小金库”的途径较之以往已经有了很大的变化，如违规摊派、罚款设立、虚列支出转出公款设立、上下级单位之间互相转移资金设立等等;不再将“小金库”界定为未列入单位财务会计部门账内或预算管理的资金或资产，而是强调符合规定的单位账簿原因在于关于单位账簿的设置具有明确的法律法规规定，而单位财务会计部门账簿未必是符合规定的账簿这对于界定是否属于“小金库”有重要的意义;不再将“小金库”的表现形式局限于资金，而是扩展到各项资金及其形成的资产如实物资产或无形资产等，如果将“小金库”的表现形式局限于资金一种，显然不符合时代发展的要求

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在《实施办法》中，确定该次专项治理界定“小金库”的唯一界限就是“是否列入符合规定的单位账簿”账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代不得违反会计法和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整

二、“小金库”认定的几种特殊情况

从现实情况看，许多财政违法行为，其性质类似于“小金库”但按照《意见》和《实施办法》并非“小金库”情况;也有传统观念认为不是“小金库”，而按照政策规定属于“小金库”的行为这些特殊情况，在日常业务工作中，更应该引起广大会计从业人员的注意和重视

第一，在往来科目中列收列支，超标准、超范围发放奖金、津贴，请客、送礼，公款、旅游等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚

第二，某些专项资金，如某些政策性资金特别是一些国际金融组织贷款和外国政府贷款，由于款项提供方有“专户储存、专账核算”的要求，资金使用单位从而单独设置会计账簿进行登记核算，既不进行总账汇总登记，也不在单位对外提供的财务决算报表或财务会计报告中列示反映此类款项，以及相关的经济业务未在符合规定的单位账簿内核算，

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因此，此类行为均认定为“小金库”

第三，所属非独立会计核算主体设置会计账簿核算的情况，如单位内部食堂、招待所等如果这些单位内部机构未取得独立的法人登记、负责人登记或者二级法人登记，那么它就不具备会计主体资格，虽然可以设立辅助性账簿进行业务登记核算，但其账簿所登记经济业务内容必须汇总至其主体或上级单位总分类账进行汇总登记，否则其所登记核算业务内容即未纳入“符合规定的单位账簿”，可以认定为“小金库”

第四，账外资产形成“小金库”有些行政事业单位，资产购置时已在符合规定的单位账簿列支，货款也已支付但由于种种原因未按规定进行资产验收或决算，未进行固定资产账簿登记根据中央治理工作政策，此类资产未在符合规定的账簿登记，脱离单位财务监管，存在国有资产流失的风险，也认定为“小金库”

三、“小金库”的特征及资金来源

“小金库”来源具有公有性、多样性、违规性;“小金库”资金去向具有违法性、私人性、集团福利性;私设“小金库”行为主体具有公职性;“小金库”存放形式具有隐蔽性与多样性的特点主要资金来源有:

财政拨款、政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、资产处置收

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入、资产附加收入、经营收入、利息收入、捐赠收入、附属单位上缴收入等随着经济社会的发展，会有更多的设立“小金库”资金来源出现

四、常见“小金库”的形成方式

（一）截留式“小金库”

以现金形态存放，以个人或他人名义存入储蓄所或银行，而且各类收入不在本单位法定账簿登记核算，通常另设账簿记载或在类似载体中记载反映如企业的生产经营收入、服务劳务收入、价外费用、机关事业单位的预算外收入（有时为违规收费）、基金收入、事业收入，罚没收入及正常、不正常的“折扣”、“折让”、“佣金”、“回扣”、手续费，接受捐赠、赞助取得的资金、固定资产出租或变价收入，废旧物品处理变卖收入等

（二）虚列式“小金库”

没有真实交易，用虚构的业务把资金转到单位法定账簿外，大多不登记入账簿如用假发票虚报冒领，虚列成本，套取现金，然后单独存放或分掉，多表现为会议费、劳务费、培训费等形式

（三）抵消式“小金库”

在本单位账簿上没有任何收支记载，把应纳入法定账册核算的真实合法的租金、承包费、投资联营利润等收入长期不登记入本单位法定账册，用餐费、住宿费、油料费、会议

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费等互相抵账，如直接到租赁、承包或投资单位账上报销费用，或者直接用于再投资等等

（四）转出或转回式“小金库”

在原资金分配单位另设账簿记载或没有任何记载它是有预算分配权的单位或部门，在分配拨付资金时，明确规定其中一部分资金由拨入单位代管，但使用权仍在资金拨出单位;或资金拨付单位将资金拨出去之后，再要求拨入单位将资金转回或转到指定单位、指定账户，供原资金分配单位或其他单位使用这种“小金库”在拨出款项单位看不到任何痕迹

“小金库”的认定及检查方法“小金库”的

中共中央办公厅、国务院办公厅《于深入开展“关小财会人员询问了解收入都包括哪些内容

金库”治理工作的意见》中办发,,,,号）（,,,,决定在全国范围内深入开展“金库”小治理工作,,,,年首先在全国党政机关和事业单位开展了专项治理活动笔者根据近年来审计工作实践，小金库”就“的认定及检查方法谈谈

自己的看法

一

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行核查票据核对发票，（进行政性收费票据，收款收据，门和单位内部自制票据，部以及各种证照、票据的印刷和领用情况检查各项收入是否全额入账，有无隐瞒收入未人账，由部门单位内部科室另设账簿进行管或理，用于本科室的不合理支出,（运用比较分析法通过对比分析企业收入变化情况，出疑点发现线索，找查证有无隐瞒收入或转移收人

的违纪问题

、

“金库”认定小的

（）小金库”一“的概念

,年，,,中共中央纪委、察部、政部、监财审计署联合印发的《于在党政机关和事业单位开展“金库”关小专项治理工作的实施办法》明确了“小金库”的范围:

凡是“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的

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资

产，均纳入此次‘小金库’治理范围”

（）二从资金入手法

（）小金库”二“认定要把握两个要件是“小金库”的资金必须是在账外，这是认定“小金库”的关键标志之所以叫“小金库”就是由于其形式表现为未列入符合规定的单位财务会计账内，私存私放

一

无论何种形式的“小金库”其收入和支出最终都要，通过货币资金环节，在审查中我们可以以部门单位的资金运动轨迹为主线，进行检查,（从账户人手要求被审计单位提供所有账户的户名、账号、开户行，括内部科室和下属单位的，包并应特别注明哪些是本年新开设的账户及开设的原因，以及本年注销停止使用的账户及注销的原因,（银行对账单与银行存款日记账核对核对银行对账单余额与银行日记账余额是否相符，还要核对银行对账单上的每笔业务银行存款日记账上是否都已登

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记重点检查核对对账单上等额收付的会计事项，看其有无收入不入账，公款私存，出借银行账户，挪用公款等问题

（盘点库存现金通过盘点现金，找长短款突击查原因，并对会计保管的全部资料进行认真检查从中发现异常收支行为:

如在对某单位的现金盘点，发现未人账

的房屋出租收入

的各项资金，它隐匿于部门单位财务会计账外的资金，逃避职能部门的监督和检查而对于有些账内资金的认定，:

如收入挂往来，在应收应付款中坐支各种应计收入和应纳入预算管理的资金等，尽管也带有隐瞒收入性质，因这部分资金已纳人了财务会计账内，但不适合认定为“小金库”可根据具体情况判定为隐瞒、留、用，截挪或坐支应当上缴的财政收入、虚列支出、占挪用专项挤

资金等违纪行为

二是资金的性质属国有，并且资金的所有权和支配权属于部门单位所有，非个人合法所得，这

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一点是判断“小金库”成立的条件认定“小金库”这两个要件相互依存，缺一不可如果资金仅仅是在账外，而所有权无法判断，这笔资金既可能是单位的，就形成“也小金库”也可;能是账外资金或个人合法所得反之，如果资金在单位

（检查专项资金拨付情况跟踪专项资金，看资金是否全额拨付到用款单位，使用单位是否变相又将资金返还回主管部门（）围查询法三外,以通过与被审单位有关人员座谈、天、问（可聊询

账内，不论资金何种性质的，也就形不成“小金库”

二、小金库”“的审查方法“小金库”的表现形式五花,,，（？

按照不同的标准可以划分为不同的表现形式，在审计检查中应针对性地采

取不同的方法（）入审查法一收

等方法，被审计单位资金来源情况，了解然后再同账面核对，而查出一些收入不入账的行为从,地检查、（实测算，通过对实物的实地

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观察或进行丈量、清点、称重等从中发现与账面记录不相符的情况

（审计部门之间信息共享，通过审计部门之间的业务交流，发现一些疑点和线索来,注重审计线索的搜集，审计时要留心察看有无（在

过查阅物价部门批准的收费许可证，（通上级有关

当地其他部门在该被审计单位收取的费用等项目

（作者单位:

山西省晋城市沁水县审计局）

,,

部门下达的资金下拨文件，门单位的会议记录，向部或

“小金库”的认定及处罚“小金库”的认定及处罚

一、什么是“小金库”,

根据《意见》1以及《实施办法》2规定，企业“小金库”是指:

违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入

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符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产

二、如何认定“小金库”,

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿这里的账簿必须是本单位的法定会计账簿，对于纳入关联企业或者下属单位的会计账簿，或者不纳入本单位法定的会计总账、明细账、日记账等的资金（含有价证券）及其形成的资产都属于“小金库”

三、国有企业“小金库”存在形式有哪些

（一）现金形式现金形式存放的“小金库”在现实生活中非常普遍基本特点是:

金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利表现为:

一是收入不入账通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将业务收入截留形成“小金库”资金二是采用虚列支出的方法，套取现金如:

以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库四是商业行为的各种现金回扣等

（二）银行存款形式银行存款形式的“小金库”，是当前小金库的主要形态，往往金额较大，主要由单位或部

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门支配，既有单位账外账户，也有以个人名义开设的账户如:

1、《中共中央办公厅国务院办公厅印发的通知》（中办发〔2009〕18号）

2、《中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发的通知》（中纪发〔2010〕29号）

将收入存放在下级企业账户，通过下级企业走账;通过收入转移、将资金直接存入个人账户，逃避日常监管等等

（三）有价证券形式有价证券多为企业账外购买的各类国债、企业债券、股票和购物卡等这类形态的“小金库”可以说是新形势下产生的一种新形式一般来源于公用闲置资金或在违法理财过程中形成的收益，而购物卡还可能是下级企业或关联企业运用“小金库”资金或销售费用购买赠送的

（四）固定资产形式固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房产等，它们不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他企业合作获取的，还有一部分用资金购买形成这部分“小金库”来源途径大致有两类:

一是来源于企业改制、固定资产报废、公司合并过程中形成的账外资产;二是以相关业务交易为背

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景，由相关单位购买车辆、房屋等由本企业使用，在本企业不入账

（五）股权和债权形式这里的股权与债权主要是指企业“小金库”对外投资和借款形成的股权和债权，不包括股票、债券等有价证券，属于“小金库”的衍生形态尤其是企业或部门与关联单位之间股权、债权关系，往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺其来源可能是企业改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成“小金库”;也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数人知悉

四、国有企业“小金库”主要表现形式包括:

（一）隐匿收入设立“小金库”

1、用销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”;

2、用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”;

3、用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”;

4、用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”

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（二）虚列支出设立“小金库”

1、虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”;

2、虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”;

3、虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”

（三）转移资产设立“小金库”

1、以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等资产设立“小金库”;

2、以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”;

3、以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”;

4、以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”

（四）其他形式设立“小金库”

五、对建立“小金库”行为的处罚

（一）3对自查发现的问题从轻从宽处理;对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位依法予以行政处罚，对有关责任人员要依纪依法追究责任，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理

（二）4《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要

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领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任3、《中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发的通知》（中纪发〔2010〕29号）

4、《中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发的通知》（中纪发〔2010〕29号）

（三）5中央企业所属子企业被查出“小金库”的，既要追究所属企业领导和直接责任人的责任，也要追究上一级次企业直至集团总部领导的责任5、关于开展中央企业“小金库”专项治理工作的通知（国资发评价〔2010〕107号）如何认定违约金过高及调整标准,如何认定违约金过高及调整标准,

案件事实

2010年2月3日，原告某车辆制造厂与被告鞠某签订《合同书》一份，该合同约定:

“原告将坐落在某处的矿石加工厂及部分矿石出售给被告，共作价172万元;被告应在合同签订后10日内付款122万元，剩余50万元在2010年7月26日前付清如鞠某不能及时付清款项，要按每日千分之三加收违约金”签订后，截止2010年7月26日，被告尚欠原告381000元一直未付原告于2012年7月10日起诉，主张被告自2010年7月26日至起诉之日即2012年7月10日共违约715天，应承担违约金817245元（381000元×3‰×

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715天）被告鞠某辩称，对原告所述的事实及所欠款数额没有异议对合同约定的违约责任亦没有异议，但主张双方约定的违约金过高，请求减少违约金法院判决

一审法院经审理认为:

原、被告签订的合同书属合法有效合同，对双方均具有法律约束力原告按合同约定将转让设备向被告交接，被告却未按合同约定偿付欠款，实属违约，应承担违约责任被告鞠某主张双方约定的违约金过高，请求法院依法予以减少，原告方未就违约金是否过分高于损失提供证据予以证实，故原告的损失实为合同相对方逾期付款造成的损失本案双方约定的违约金计算标准为日千分之一，应当认定为过高故依法对违约金的计算标准予以调整，判令被告鞠某应承担的违约金应以中国人民银行同期同类人民币贷款逾期罚息利率为基础，上浮百分之三十计算

律师分析

本案涉及约定违约金是否过高的判断标准与违约金约定过高时的调整方法两个问