阜阳市市辖三区养老机构建设发展情况调研报告.docx
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阜阳市市辖三区养老机构建设发展情况调研报告
阜阳市市辖三区养老机构建设发展情况调研报告
政法学院2013级法学2班刘玉良
摘要:
随着人口老龄化日益发展,养老问题已经成为关系国计民生、社会和谐与稳定的重大问题。
在对阜阳市市辖三区养老机构调研的基础上,本文从阜阳市市辖三区养老机构发展的基本情况、发展过程中遇到的主要问题等方面出发,根据阜阳市市辖三区养老机构的发展特点,提出针对性解决措施,为阜阳市市辖三区有序推进阜阳市养老体系建设提供方向。
关键词:
养老机构发展情况问题措施规划
养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构,如老年社会福利院、养老院、老年公寓、敬老院等机构。
为了全面了解阜阳市市区养老机构建设发展情况,由阜阳师范学院政法学院学生组成的社会实践调研小组,到阜阳市市辖三区开展养老机构建设发展情况调研,通过座谈交流、实地走访、发放调查表等形式,对阜阳市市辖三区的养老机构的基本情况进行了调查,有关情况如下。
一、阜阳市市辖三区养老机构发展的基本情况
(一)养老机构的分布情况
据统计,阜阳市市辖三区共有养老机构68家,其中:
颍州区25家,包括市区9家、辖区各乡镇16家;颍东区23家,包括市区2家、辖区各乡镇21家;颍泉区20家,市区2家、辖区各乡镇18家。
(具体见下图)
(二)养老机构的举办主体
阜阳市市辖三区养老机构的举办主体主要有公办、民办两种类型。
其中公办养老机构包括国办养老机构(主要指由民政部门管理的老年社会福利院)、集体办养老机构(包括城镇集体举办的福利院、敬老院)。
民办养老机构是指由民间资本投入,自主经营、自负盈亏的养老机构。
总体上看,阜阳市市辖三区养老机构的举办主体还比较单一,以公办养老机构为主。
市辖三区68家的养老机构中,11家由区政府举办,53家由乡镇举办,社会力量举办的养老机构还为数很少,只有4家。
(具体见下图)
(三)养老机构的运营模式
养老机构经营管理模式主要有公建公营、公建民营、民办公助和股份制等几种类型。
和举办主体相关联的是,阜阳市市辖三区养老机构的运行模式也比较单一,基本上是公建公营为主,区政府举办的养老院、社会福利院一般都是事业单位登记,财政给予一定的补助;乡镇举办的福利院(敬老院)虽然由于种种原因登记为事业单位的不多,但其性质仍然是事业单位的性质,一般都自收自支;也有一些养老机构属于公建民营性质,如颍泉区的滴水梅老年公寓等,但为数还不多。
股份制模式经营的老年机构在阜阳市市辖三区还没有出现。
(四)养老机构的登记情况
阜阳市市辖三区68家养老机构中,已经登记并取得养老机构许可证的有12家,其中颍州区有4家,颍东区有3家,颍泉区有5家;未登记的56家,在未登记的养老机构中,乡镇敬老院50家,政府部门举办的养老机构有4家,社会力量举办的养老机构2家。
(五)养老机构的规模
阜阳市市辖三区养老机构的规模总体偏小,三区68家养老机构,总床位数4620张,平均每家床位数67.94张。
其中规模最大的为颍州区的阜阳市老年公寓,共拥有500张床位,各乡镇的养老机构的床位数大多为50张。
(六)养老机构的人员情况
阜阳市市辖三区养老机构的从业人员配置存在着人员数量少、年龄大、素质低等问题。
一是数量少。
全市养老机构中,平均每1位工作人员要服务12名左右的老年人。
如果将临时工排除出去,养老机构从业人员的拥有量更为有限。
这种人员配置必然会使养老院中必要的技术分工无法形成,必须是一人身兼数职,才能做好工作。
二是年龄大。
全市养老机构负责人的平均年龄为55.6岁,工作人员的平均年龄为53.5岁,年龄偏大的问题比较突出。
三是素质低。
养老机构的负责人中,大专以上学历的很少,一般都是高中学历以下的。
在从事护理工作的人员中,只有少数人是护理专业毕业或经过护理培训,大部分没有这方面的业务知识。
(七)养老机构的设施
由于部分养老机构已开设多年,加上受场地、房屋条件和经营理念的限制,一些设施没能得到及时更新,显得较为陈旧,而无户外活动场地和绿化的养老机构也占了一定的比例,满足不了入住老人户外活动和绿化的基本需要。
同时,大多数养老机构医疗条件差,大多没有设立医疗服务站,老年人就医比较困难。
(八)养老机构收费情况
养老机构的收费主要包括床位费、护理费和伙食费等,收费标准按照属地原则进行管理,福利性和非营利性养老机构,由当地物价部门审核,对社会力量举办的营利性养老机构,其床位费和护理费等收费标准根据设施条件、服务项目等,实行市场调节价,由经营单位自主确定。
床位费:
养老机构按其机构性质划分,可分为福利性、非营利性和营利性养老机构。
福利性养老机构(即国办社会福利机构)是指在事业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构;非营利性养老服务机构是指在民办非企业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构;营利性养老机构是指在工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老机构,对福利性、非营利性的养老服务机构,床位费根据每一个养老机构自身的设施条件,其收费标准按补偿成本原则确定,报同级物价、财政、民政部门核准并备案,非营利性养老服务机构收费标准可根据实际成本适当高于福利性养老服务机构。
每个养老机构内部的床位费也有一定的差别,按房间设施标准收费。
护理费:
需要护理的老人按物价局核定的分级护理费标准收费,各地收费标准有所差异。
其中三级护理费每人在80-150元/月,二级在150-300元/月,一级在250-400元/月,特级在450-600元/月水平。
乡镇敬老院按照护理等级、敬老院等级和服务内容等实际运营成本核定收费标准。
伙食费:
各养老机构的伙食费标准不同,主要有包月和点菜两种形式,而且提供的伙食种类以及内容也有差异,伙食费一般每人在200-0400元/月。
部分养老机构会将伙食费与床位费放在一块收取。
二、阜阳市市辖三区养老机构存在的主要问题
(一)养老机构登记问题。
养老机构登记问题是目前阜阳市市辖三区养老机构管理上比较突出的问题。
目前,阜阳市市辖三区有56家养老机构未登记。
由于未登记,养老机构就不能成为法人组织,这给养老机构的日常管理和今后发展带来了许多的问题和不便。
在调研中,我们着重了解和分析了养老机构未登记的主要原因。
一是相关法律法规不健全。
民政部于1999年发布《社会福利机构管理暂行办法》,是养老机构登记管理的法律依据。
但是《行政许可法》实施以来,福利机构的设置审批没有列入许可范围,也没有列入取消的范围,单位或个人要申办福利机构,如何来办理,目前还没有一个明确的规定。
由于法律法规的不明确,使得养老机构登记法律依据,也缺乏具体操作办法。
二是许多养老机构不符合登记条件。
在调研中我们发现,许多养老机构是由一些老建筑物改建而来的,设施简陋,大多不符合《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》的要求;即使是新建的,也没有严格按照《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》的要求。
因此,许多养老机构不符合民政部《社会福利机构管理暂行办法》以及《安徽省养老机构设立许可办法》和《安徽省养老机构管理办法》的要求。
此外,大部分养老机构不具有房产证、土地证,消防设施缺乏,很难取得消防许可证。
三是一些同志对养老机构登记的意识不强,积极性不够。
有些人事部门和乡镇领导、养老机构的负责人,对养老机构登记的重要性认识不足,认为养老机构登记可有可无,积极主动去登记的意识和行为缺乏。
(二)养老优惠政策问题。
安徽省人民政府于2014年7月出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》(皖政〔2014〕60号),阜阳市出台了相关的《关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》,这些意见对促进阜阳市市辖三区养老服务业发展提出了具体政策,各级政府也纷纷出台了各项政策措施鼓励养老事业的发展。
但是,从调研情况看,在养老优惠政策方面还存在着一些问题。
一是政策优惠力度不够。
比如民福字〔2014〕16号文件规定,“财政部门对新建、扩建投入使用的养老机构床位数达到50至100张、100至200张、200张以上的,经验收合格投入使用的,按照核对的床位数,分别给予一次性不低于1000元、1500元、2000元的每张床位建设补贴”这一标准,较之于同类城市还是很低的。
二是许多优惠措施落实不到位。
各个相关文件虽然在税收、土地、信贷、水、电、气等方面做出了原则性的规定,但由于有关部门没有制定可操作性的措施和办法,优惠政策落实难的情况还普遍存在。
调研中发现,阜阳市市辖三区养老机构除水电费执行民用价格外,床位补助、税费减免基本没有落实。
公用基础设施中的电话、有线(数字)电视、宽带互联网一次性接入费的免收以及减半收取通信费、视听费等政策也未落实。
此外,一些民办养老机构的土地划拨费用远高于当地创办的民营医院、民营幼儿园;当养老机构向金融机构贷款时,利息等同于商业贷款,导致资金的筹集成本过高。
优惠政策难以落实问题的存在,使阜阳市市辖三区养老产业的发展前景不被看好,从而严重制约了阜阳市市辖三区养老机构的发展。
(三)养老机构规划问题。
目前,阜阳市市辖三区养老服务机构发展没有列入城乡建设总体规划,三区没有一个养老机构建设发展总体布局规划,使得养老机构建设发展在一定程度上存在着随意性和人为性,也导致了养老机构的用地没法得到保证。
受规划影响,一些开始筹建的养老机构却不能如期开工。
此外,由于养老机构未能像学校、幼儿园、菜场等纳入小区建设的配套规划之中,使得养老机构建设缺乏刚性规定,造成养老机构建设远远不能满足需求。
(四)对养老机构的指导问题。
目前,我国从上到下,政府机构设置呈倒金字塔型,上层机构设置比较健全,越到基层,机构设置越不健全。
从福利机构管理来看,民政部门作为职能部门,在国家民政部、省民政厅都有专门的业务处室,但是到市级及市级以下的民政部门,都没有了专门的处室,使管理上明显得处在人手紧张的状态,影响了基层民政部门对福利机构的业务指导,养老机构的管理上存在着不少问题。
主要有:
一是缺乏老年人入院审核机制。
福利性和非营利性养老机构是公共资源,在目前供少于求的情况下,还是一种稀缺资源,因此,为了体现公平,对哪些老年人可以占用这些资源,应该有一个审核机制。
但据我们了解,目前在全国范围内还没有建立审核机制。
二是缺乏养老机构的管理标准。
为加强老年人社会福利机构规范化管理,维护老年人权益,促进老年人社会福利事业健康发展,民政部曾制订《中华人民共和国行业标准老年人社会福利机构基本规范》,对老年人福利机构内部管理提出了具体标准,但阜阳市尚未制定符合本实际的养老机构管理标准,各养老机构更是没有具体的管理标准。
另外,阜阳市虽然有护理收费标准,但却没有护理工作标准,使得老年人在缴纳了一定的护理费后,却不知可以享受哪些标准的护理,权利和义务不对等,对服务的监督和纠纷的处理很不规范。
三是缺乏监督考核机制。
对养老机构缺乏监督考核,养老机构在内部管理上缺乏目标和动力。
(五)队伍建设问题。
养老服务机构的队伍建设存在着一些问题,主要表现为管理人员素质低、护工招聘难,培训少,待遇低等方面。
首先是管理人员素质低。
大部分乡镇敬老院、部分市区养老机构的管理人员总体素质比较低,乡镇敬老院都是乡镇的一些二线人员和干部调整后不好安排的人员担任,年龄较大、文化水平较低,工作中缺乏前瞻性和创新,在一定程度上影响了敬老院管理和服务水平的提高。
其次护工招聘难问题。
由于养老机构的护工工作环境差、劳动强度大、收入低,本地人多数不愿意到养老机构当护工。
养老机构不得不考虑招聘外地护工。
然而,外地护工的流动性很强,基本上都留不住。
频繁地更换护工给机构的日常工作带来诸多不便。
即使有护工愿意留下来,也因为本身文化素质较低、缺乏专业的护理技能等问题而影响了护理工作的质量。
第三是在职护工培训少。
一般而言,各个养老机构在护工上岗前会进行3天的职业培训,授课内容只是停留在简单的衣物换洗、褥疮护理、床上洗头等基本的护理技能等。
然后就是边做边学,缺乏专业系统的职业培训,导致养老机构的服务内容单一、档次较低。
三、解决措施
(一)强化责任。
养老机构建设和发展,政府扶持和推动是关键。
毫无疑问,扶持和推动养老机构建设和发展是政府的责任。
政府的责任主要体现在制定养老服务规划、制定养老服务扶持政策、加大基本养老服务投入以及养老机构规范管理等方面。
1、加强规划。
一是制定养老机构发展总体规划。
要按照统筹考虑,超前规划的原则,在科学分析老年人口发展趋势的基础上,结合十二五期间经济社会发展规划和城市建设规划,制定全市养老机构发展总体规划。
二是制定养老机构发展布局规划。
按照合理布局、统一规划的原则,将养老机构建设优先纳入城乡建设规划,科学统筹养老服务机构布局,合理配套各类资源,适度提出发展指标,实现养老服务资源优化配置,为未来养老服务事业发展预留空间。
三是整合乡镇养老资源。
按照盘活存量,发展增量的原则,对现有的乡镇敬老院等养老资源进行挖潜、整合,改变一乡一镇必须建一个敬老院的传统做法,按照老年人口分布情况,对乡镇进行划片区,按片区对养老机构进行统筹规划,实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型。
这样,不仅可以实现养老资源的有效整合,而且可以提升养老机构的档次,吸引更多的乡镇老年居民入住养老机构。
2、完善政策。
认真贯彻落实《安徽省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(皖政〔2014〕60号)的文件精神,结合阜阳市养老事业发展的实际情况,参照周边城市的做法,调整市政府《阜阳市社会养老服务发展补贴与管理实施暂行办法》有关优惠政策,提高财政对新增养老床位的补贴力度。
为了确保其他优惠政策能够落实到位,建议市政府协调相关部门,对银行贷款、土地、水电、煤气等方面的优惠政策,出台具有操作性的规定,并加大督察力度,确保有关优惠政策能得到落实。
3、加大投入。
政府作为养老服务的责任主体,理所当然地要加大投入,促进养老事业的发展。
一是要增加经费安排。
要根据经济和社会发展,相应增加财政对福利事业的投入比例,发挥财政投入对国有福利机构的主渠道作用。
要大力发行社会福利彩票,筹集更多的福利资金。
二是要带头兴建一批养老机构。
重点要建设一批爱心护理院、精神病、老年痴呆症病人收养院,在确保农村五保和城镇“三无”人员集中供养的基础上,重点向最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人以及重度残疾老人等特殊困难老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和临终关怀等服务,在服务内容、服务方式、服务质量等方面发挥示范作用,弥补市场的不足。
三是要保证公办养老机构的合理费用支出。
公办养老机构应主要面向低收入的、难以被市场接纳的困难群体,但一些地方为解决机构养老资源不足和经费问题,将部分福利设施向养老市场开放,直接参与市场竞争,对入住对象不管贫困与否不做甄别。
由于其建设是国家投入,起点高,设施好,部分人员工资由财政支付,经营成本低,给民办养老服务机构造成一定的压力,竞争没有在一个起跑线上。
因此,要保证公办养老机构的合理费用支出,引导面向贫困老年群体提供服务,保障这些老年人的权益,解决不能由市场手段解决的问题,为民办机构发展腾出更多的空间。
4、规范管理。
一是建立养老服务指导中心。
针对目前各级民政部门缺乏对养老机构进行业务指导和行业管理的机构、人员的现状,根据《安徽省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(皖政〔2014〕60号)提出的要建立健全市、县(市、区)社会养老服务指导中心,强化行业管理和指导的要求,依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务平台,建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心,强化对养老服务机构的行业管理和业务指导。
二是出台规范性管理文件。
针对目前对养老机构缺乏规范管理的状况,争取起草出台《阜阳市城乡养老机构服务管理办法(暂行)》、《阜阳市养老机构管理和服务基本标准(暂行)》,对全市养老机构管理和服务进行规范。
三是加强行业管理。
完整的福利事业管理主体应该由三个层面构成:
政府部门、行业组织、福利机构,行业组织的角色是无法替代的。
行业组织作为机构的代表,更了解机构的现状和需求,提供的服务也会更具有针对性,对机构诉求的反应会更快。
因此,要筹建阜阳市养老服务行业协会,通过养老服务行业协会研究制订统一的机构管理流程、服务规范、示范文本、行业公约和老年人入院评审制度等。
(二)落实登记。
做好养老机构登记工作,是当前促进和规范养老机构管理的重要工作。
一是做好乡镇敬老院的登记工作。
积极主动协调事业单位登记管理部门,贯彻落实好浙江省事业单位登记管理局下发的《安徽省农村五保供养服务机构管理细则》精神,按规定做好乡镇敬老院的事业单位登记工作。
二是做好民办养老机构的登记工作。
对未登记的民办的养老机构,要按照《社会福利机构管理暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和安徽省民政厅《关于加快培育发展民办社会工作服务机构的指导意见》(民人字[2012]129号)的有关规定和要求进行登记;如不符合登记条件的,要按照要求进行整改,在整改后办理登记手续;如果整改后仍不符合登记要求的,要责令其停业。
(三)提高素质。
加强养老机构人才队伍建设,是提高养老机构服务水平,为老年人提供优质服务的重要保证。
一是逐步提高养老机构工作人员的待遇。
提高养老机构工作人员的待遇,吸引高素质的人到养老机构来工作,是提高养老机构管理服务水平的关键。
从调研的情况看,目前养老机构工作人员的待遇普遍比较低,特别是乡镇养老机构负责人和护理人员的收入,更是低于一般职工的收入水平。
因此,要逐步提高养老机构工作人员的待遇。
二是加强对养老机构工作人员的业务培训。
探索建立全市养老护理人员培训基地,对养老机构的管理、服务人员进行机构管理、护理知识与技能的岗前培训、日常定期培训与轮训,逐步实行持证上岗制度。
三是积极引进专业人才。
在养老机构人才队伍建设方面,我们不仅要从实际出发,聘用一些成本相对比较低廉的临聘人员,而且还要着眼长远,加强专业人才队伍建设,要鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业、护理专业的高等院校毕业生到养老机构工作,并为他们创造良好的工作和发展环境,提升养老机构专业化管理水平。
四、当前要做的几项主要工作
根据调研情况,我们认为,当前,阜阳市市辖三区重点要做好三方面的工作:
(一)做好养老机构的清理整顿工作。
考虑到未经注册登记的养老机构中存在的安全隐患,直接威胁着收养对象的生命安全,做好这类养老机构的清理整顿工作,规范对养老机构的管理,显得十分重要。
我们建议,结合落实省《安徽省养老机构管理办法》和《安徽省养老机构设立许可办法》,以市政府办公厅名义下发《关于开展全市养老机构安全检查及加强养老机构清理整顿工作的通知》,以各市辖三区为主,集中时间,集中力量,对所属区域内所有养老机构进行一次全面安全检查和清理整顿,特别对基础设施、收养条件、消防安全及经营资质等方面存在的问题,要逐项查清查实,依据相关法规,提出处理意见,落实整改措施,消除安全隐患,确保收养对象生命财产安全。
对消防部门确认存在严重安全隐患,短期内无力整改的民办养老机构予以撤销登记;对管理混乱、服务质量差的,要限期整改,逾期或拒不整改的,予以撤销登记;对未登记的养老机构符合条件的,要督促其履行注册登记手续,对不符合条件的,要求其按规定整改,在整改后纳入登记管理。
对养老机构管理服务中存在的具体问题,要加强具体指导,逐个研究对策,逐项落实整改。
在安全检查和清理整顿工作中,既要依法依规依政策办事,又要顾全稳定大局,注意工作方式方法,坚持以人为本,具体做好相关法规政策的宣传和解释工作,最大限度地争取社会和当事老人及经营者的理解支持。
涉及民办养老机构撤销、取缔后老人转移安置问题,一定要审慎行事,稳妥处置。
(二)提高对养老机构的补助标准。
阜阳市在2011年已经出台了《阜阳市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》,对促进养老机构建设已经提出了一系列优惠政策,在这些优惠政策中,除了对养老机构的财政补助力度不够大之外,其他相关内容还没过时。
根据这一实际情况,我们建议由民政局和财政局一起研究提高养老机构补助标准,在达成一致意见的基础上,由两家联合发文,出台提高养老机构补助标准的文件,并对新增养老床位的补贴范围、标准、补贴申请和下拨办法进行具体规定,使对新增床位的财政补贴能够落实到位。
(三)出台规范养老机构管理的办法。
在对养老机构普查的基础上,对如何规范养老机构管理进行专题调研和研究,争取明年起草出台合理高效的《阜阳市城乡养老机构服务管理办法(暂行)》、《阜阳市养老机构管理和服务基本标准(暂行)》,对阜阳市养老机构管理和服务进行规范。
参考文献
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②王婷,李珏玮,张英.公办养老院存在的必要性[J].中国老年学杂志,2007
③闫青春.养老机构发展中的主要矛盾及应对策略[J].社会福利,2009,
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