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论文摘要
论文摘要
警务督察制度实施以来的实践证明,警务督察制度是符合公安机关性质要求的行之有效的监督制度,是保障公安机关政令、警令畅通,促进严格、公正、文明执法的重要举措,对加强公安队伍廉政和规范化建设具有极大的促进作用。
但是,当前警务督察制度存仍然有着机构设置不合理,公安督察监督制约机制不合理,制约了督察职能的有效发挥;督察职能界定不合理,影响了督察工作的严肃性;工作体制存在矛盾,不便于公安警务督察工作的实施;督察人员自身素质与警务督察工作不相适应,影响了督察队伍的整体素质,损害了督察队伍的形象,也阻碍了督察工作的深入、全面开展等问题。
这些问题的根本原因是思想认识存在偏差,导致对建立公安督察制度的必要性和重要性的认识不足;领导认识不到位,导致领导重视不够,支持不到位,民警认识模糊,接受督察意识淡薄。
针对上述问题及其产生原因,本文结合实际提出了以下对策:
即始终把有效预防和制止民警违法违纪为目标,加强理论研究,强化思想政治工作,切实提高广大干警对警务督察工作重要性的认识,以“超前控制、从严查处”为工作原则,改革并完善督察体制,创新督察模式,强化督察队伍建设,整体推动警务督察工作上台阶。
关键词:
警务督察 存在问题 原因分析 对策思考
当前警务督察工作中存在的问题及其对策思考
根据《人民警察法》第47条规定,国务院于1997年6月颁布实施了《公安机关督察条例》。
近九年来,各经公安警务督察机构及其民警不辱使命,紧紧围绕人民群众反映强烈的突出问题,积极开展现场督察和专项督察,推进了公安队伍的正规化和规范化建设。
实践证明,警务督察制度是符合公安机关性质、职责和任务要求的行之有效的监督制度,是保障公安机关政令、警令畅通,促进严格、公正、文明执法的重要举措,对增强人民警察的法制观念,提高执法水平和工作效率,确保人民警察严格依法行政,推进公安机关党风廉政建设具有极大的促进作用。
但是,在当前的警务督察工作中,影响督察效能的问题还仍然存在,诸如资金投入不够、可用警力不足、定位不准、机制运行不合理、督察人员自身素质参差不齐等等。
面对警务督察工作中存在的问题,如何强化执法督察和推进公安督察规范化建设,有针对性地制定、落实应对措施,提高公安督察工作的效能,这是摆在我们面前的一个共同课题,也是“二十公”提出的具体要求。
一、当前的警务督察工作中存在的问题
(一)机构设置的不合理
从某种意义上讲,督察是管警察的警察,应具有较高的权威。
当前,虽然各级公安机关都建立了相应的督察工作机构,建立了专门督察队伍,从使用、保障和待遇方面给予了一定重视,但与其应有的地位和职能仍有较大的差距。
现实中,督察机构的设置有的与政工、纪检合署办公的,绝大部分较一线实战单位在职级上低半个或一个档次,这就在很大程度上制约了督察工作的职能发挥,警力配置亦如此,基层公安机关的督察队一般设置3-5人,占民警总数的1%-1.5%左右,有在县区公安机关只有1名督察,不足民警总数的1%。
督察力量薄弱,与督察工作点多、线长、面宽、任务繁重的实际极不适应,由于机构设置的诸多原因,受人员编制和公安机关条块管理等现状的制约,大量的监督机构只能是三块牌子一套人马。
《警察法》中的公安内部监督机制功能的行使实际上是由三家不同监督机能、性质的机构在行使,其后果往往是:
一方面纪检监督越权和本身职能受到制约而不能有效发挥,另一方面公安机关督察立足不稳、权威性和影响力大打折扣,甚至由于纪检、监察部门设置较早以及对督察认识不够等原因,不少民警直接地将督察也视为纪检监察组织部门。
(二)督察职能界定不合理
《公安机关督察条例》规定,警务督察工作受行政首长领导,对上级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责,这就界定了它的任务和位置,它不仅仅是一个业务部门的事情,而是一项具有全局性的工作。
警务督察工作涉及面广,工作量大,对各个具体警种和部门工作,对每个民警的执勤执法行为,督察部门都可以直接进行现场督察。
督察工作做好了,可以上为领导排忧,下为民警解难。
然而,现实中的督察工作存在着职能界定不合理等毛病,表现在以下几点:
1、督察人员执行非督查活动,一是一些公安机关把警务督察作为一个应急部门,在警力不足的时候,安排非警务活动。
二是督察部门由于对《公安机关督察条例》、《公安机关督察条例实施办法》学习不够,导致对自身职责定位不准确,尤其是一些基层警务督察部门直接参与娱乐场所整治、特种行业排查,参与督办案件的直接调查取证、侦察等工作。
三是在纪检监察部门对涉嫌违法违纪民警实行“双规”力量不够时,安排督察人员参与办案,一些上级领导也时常将应有纪检部门办理的信访件交给督察部门。
2、非督察人员执行督察任务,在执行现场督察任务,尤其是执法办案专项督察、夜间值班现场督察时,在督察人员不足两人的情况下,往往抽调纪检、监察、法制、交巡警等部门非警察人员充数,影响了督察工作的严肃性。
(三)公安督察监督制约机制不完善
公安机关是国家的重要执法部门,在建立社会主义法治国家的进程中担负着重大的历史责任。
其执法、管理的情况和效果如何,在很大程度上取决于执法监督是否有力。
监督制约越有力,法律就越能得到正确执行。
各有公安机关在接受国家权力机关、行政监察机关等外部监督的同时,要依照《公安机关督察条例》等法规、规章的要求,突出抓好以警务督察为重点的内部执法监督工作。
但目前公安机关督察监督制约机制尚未全面深入到业务工作和执法活动之中。
警务督察工作大多还停留在对警容风纪和警车管理使用,窗口单位服务态度和质量、留置室管理使用及留置报备、“三项治理”、执行“五条禁令”等方面的现场督察上,对业务部门开展各项警务活动实施事前、事中的监督检查力度不够;对在执法执勤活动中易出问题的部位和环节以及民警职务违法违纪和失职行为不能及时发现、揭露和纠正,执法权力动作过程中动态的监督制约尚未得到有效实施;督察方式难创新,同国外相比,我国的督察方式偏重于现场督察,这种方式对已暴露的问题无疑能进行有效的监督,但这种公开而没有任务侦查色彩的督察方式,对那些隐蔽的、深层的民警违法违纪和犯罪问题难以奏效,对民警职务违法犯罪威慑作用也不大,防范功能不足,督察情况反馈难落实,一此公安机关的领导在向上级反馈督察情况时,往往对好的方面大写特写,对存在的问题则“层层把关”,很难确保督察到位。
(四)工作体制存在的矛盾,不便于实施公安警务督察工作
一是公安现存体制格局上条与块之间的矛盾,使督察运行机制出现空当。
《公安机关督察条例》第三条规定:
“公安机关督察机构的督察长由同级公安机关的领导成员副职担任”,这也就决定了同级督察机构受同级行政长官领导。
由于条与块的缘故,干部使用在公安管理任免的地方,客观上形成管与用两条线,不便督察措施的落实,这就使得对行政首长实施督察成为空话。
三是警力不足与任务繁重的矛盾,使很多督察内容难以落到实处。
比如,对重大活动的秩序维护情况,治安刑事案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况,公民报警求助和控申情况等等,任务繁重,然而基层公安机关人手少,相当一部分警务措施很难落到实处,造成警务督察内容根本无法落到实处。
四是装备和经费不足,不能维持正常的工作开支,工作不能正常运转,增加了警务督察工作的难度。
五是警力不足与督察任务重之间的矛盾。
警务督察工作内容繁,涉及范围广,任务繁重,而警务督察警力严重不足,长期处于人少事多,被动应战的状态,导致工作有安排,有部署,有制度,就是无法落实对应措施,无法行使警务督察人员的神圣职责。
六是警务督察人员的督察手段与越来越艰巨的任务不相适应。
复杂的外部环境致使警务督察人员的督察权力和手段制约十分有限,有的地方有案难查、查而难处,外部干预甚多,掺杂的人为因素甚多,工作不能大胆,很难有所作为。
(五)督察人员自身素质与公安督察工作不相适应
督察工作的特殊性质决定了督察人员要有较高的政治、业务、心理等素质。
为此,《公安机关督察条例》第十二条对督察人员所应具备的条件作了比较严格的规定。
作为一个新警钟,督察队伍在队伍建设,民警的管理、教育和培训方面难免存在不尽人意的地方。
目前,在督察人员的素质方面,主要还存在以下问题:
一是个别地方公安机关领导在思想上对督察工作重视不够,对督察队伍的规范化建设和督察人员的素质要求还认识不清,不能严格按照《条例》的规定选调督察人员,据有关资料显示,在目前公安督察队伍中,仍有百分之六左右的督察人员,其学历达不到大学专科水平要求。
二是部分督察人员业务素质不高,书面、口头表达能力不足,调查取证能力和组织协调能力欠缺,对所核查、督办的重点案件缺乏系统、全面、深入的研究和剖析,对执法活动中一些深层次问题的发现能力、预警防范能力还比较薄弱,不适应督察工作发展的需要。
三是公安督察工作中,被督察对象与督察人员之间易存在对立情绪,督察工作不被理解,易“得罪人”,在干部考核征求群众意见时易使督察人员处于不利的局面,被认为从事该项工作不利于政治进步,从而使得一些高素质的干警不愿意从事督察工作,影响了督察队伍素质的进一步提高。
四是个别督察人员政治素质较低,“执法为民”思想淡薄,不能坚持原则,不能忠于职守,不能严守纪律,甚至丧失立场,徇情枉法,以权谋私,贪污腐化,走上了违法犯罪的道路,政治思想素质急需进一步提高。
五是个别督察人员特权思想严重,态度生硬,行为粗暴,或者缺乏开拓进取精神,“做一日和尚撞一天钟”,得过且过,无所事事,纪律作风素质有待进一步加强。
这些问题直接影响了督察队伍的整体素质,损害了督察队伍的形象,也阻碍了督察工作的深入、全面开展。
二、当前警务督察工作存在问题的原因浅析
认真分析公安督察工作中存在的问题,我们不难发现;《公安督察条例》实施以来,在公安督察制度建立,实施和逐步完善的过程中,之所以存在这样那样的问题,最根本的原因是思想认识问题。
虽然,在逐步建立和完善公安督察体制的过程中,各地执行情况不一,工作力度不一,但在实施警务督察制约机制上的思想认识不到位,领导重视不够,认识模糊,估计过高,意识淡薄,直接影响了督察工作的正常开展,这是共同的。
一是思想认识存在偏差,导致对建立公安督察制度的必要性和重要性的认识不足,认识不到督察制度对中国警察发展的历史性重要意义,甚至把它与党的监督部门与行政监督机制混为一谈,这种观念认识上的不到位直接影响到公安内部监督机制--监督的定位和历史发展命运。
甚至有些地方根本不建立督察,认为有了纪检、监察,督察是多余的,即使建立督察,也根本不知道如何发挥其法律赋予的职能作用。
二是思想认识不到位,导致领导认识不足,重视不够。
一些领导认为,对公安机关及人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况的监督,已属纪检、监察、法制、政工等部门管辖,实施警务督察工作纯属多余,以致有的领导重视不够,不闻不问,造成机构不健全,人员不到位,工作无人抓,经费不落实,警务督察工作绐终处于被动地位,甚至处于瘫痪状态。
三是民警认识模糊,导致接受督察的意识淡薄。
在实践中,工作在第一线的民警狭义地理解为警务督察是对个人行为的苛刻约束,缺乏对督察工作重要性的认识,在某种程度上不支持、不配合,产生厌倦抵触情绪。
不论是领导干部或者是一般干部,不愿意让别人监督或者说不情愿接受监督,片面地甚至错误地认为,上级监督是对其不信任,同级监督是与己过不去,下级监督是故意找毛病,对警务督察工作持抵触情绪。
四是认识不清,导致对警务督察工作的职能定位不准,影响了督察效能的发挥。
在现实中,由于职能定位不准,导致督察机构设置不合理;工作机制存在矛盾;督察人员从事非督查活动,非督察人员从事督查活动;以及部分督察人员存在特权思想;等等,这些现象都影响了督察效能的进一步发挥。
三、对当前警务督察工作中存在问题的对策及思考
建立督察制度,对公安机关及其人民警察执法执勤全过程进行事前、事中动态监督和现场督察,是公安机关加强自我监督的一个重要改革举措,有利于从源头上、根本上预防和解决公安队伍中的消极腐败现象,这是民主法制进程中的进步。
面对当前警务督察工作中存在的问题,我们要始终把有效预防和制止公安民警违法违纪作为警务督察工作的重要目标,加强理论研究,强化思想政治工作,以“超前控制、从严查处”为工作原则,改革并完善督察体制,合理界定工作职能,创新督查模式,强化督察队伍建设,整体推动督察工作上台阶。
(一)要加强理论研究,强化思想政治工作
“思想是行动的先导”,任何新生事物的诞生和发展都有一个认识的过程,在公安机关建立督察制度也不例外,督察工作能否做好,关键看我们对督察工作重要性认识,这也是推进警务督察机制建设首要工作。
因此,在完善和实行警务督察制度的过程中,理论工作者要加强理论研究,特别是加强警务督察机制的性质、作用、与外部监督的区别与联系,以及建立和实施警务督察制度的重要性和必要性的研究,合理界定警务督察工作内容和权限。
同时各极公安机关要加强思想政治工作,搞好警务督察相关机制的宣传教育工作,加大对实施警务督察制度以来所取得的成就及对促进公安队伍建设和促进公正执法的作用的宣传力度,使广大干警认识到建立和实施警务督察制度的重要意义。
通过上述两项工作使广大干警提高对建立和实施警务督察制度的思想认识,消除模糊意识,关心支持警务督察工作。
一方面,使领导真正关心、支持警务督察工作,加大人力、物力、财力的投入力度,完善督察机构的组织建设,保障经费,加强督察队伍建设,并从政治上关心、从生活上爱护督察人员,从而使督察人员愿意和敢于从事警务督察工作;另一方面,使广大干警消除抵触情绪,从思想上支持督察工作,敢于接受和配合督察,从而消除或降低警务督察工作实施过程中的阻碍;另外,使督察人员认识到警务督察工作的职责、权限,从思想和实际工作中都能做到严格按照《公安机关督察条例》行使权力,从而消除在警务督察活动中特权思想、工作粗暴的作风。
(二)合理界定职能,做到“四个”强化
以“超前控制、从严查处”为工作原则,扭转只在警容风纪上做文章,而对深层次的问题却难以督察:
对一般干部的督察多,而对领导干部尤其是主要领导干部的督察少、督察难的工作局面。
严格按照《公安机关督察条例》及有关法律法规的要求,界定督察的工作职能、范围,并做到“四个强化”。
一要强化督察的定位。
要树立大局意识、中心意识、法防范意识、服务意识。
督察人员要在单位的统一领导下,站在讲政治的高度,坚持标本兼治、重点查究,有效遏制民警违法违纪问题的发生,既要坚持维护人民警察的合法权益,以要坚持对群众负责,公正待人,公平处事。
各级公安机关要把督察作为重要部门来抓来管,要多为督察撑腰、掌权、说话,督察部门也要充分发挥党委参谋助手作用。
二要强化督察的科技含量。
要树立和落实科学发展观,不断加大对督察部门的资金投入,不断提高督察的科技水平。
三要强化督察的机制创新。
要建立定期和不定期地对公安队伍的现状和公安工作的开展进行整体分析、综合评估机制,做到督察前移,及时找出易发生问题的环节、部位和重点人员,力争将问题解决在萌芽、隐患消除在初始。
健全督察督办机制,坚持一级抓一级、一级负责一级,实行过错追究制、倒查追究制和问责追究制。
要建立信息反馈机制,不断完善和加强督察信息专报制度,增强督察信息的可用性和实用性,提高指导和决策督察工作的能力和水平。
四要强化督察的查究力度。
要始终不渝地以公安中心工作和公安队伍正规化建设各项措施的落实为重点:
要以对公安机关执法活动的动态和日常监督,确保严格、公正、文明执法为重点;要以对民警经常性纪律和遵规守纪为重点;要以群众反映的热点、难点,确保执法为民为重点;要以维护人民警察合法权益为重点。
积极创新和探索督察方法。
要坚持明查与暗访相结合、一般督察和重点督察相结合、分散督察和集中督察相结合,要把督察的主要力量和精力放到一线、放到基层、放到执法办案的薄弱环节、放到为人民服务的窗口,力争督察的方法更灵活、更科学、更合理、更具体、更具针对性,效果更明显。
要抓好源头治理。
坚持严字当头、敢字当先,坚持原则。
(三)改革公安督察体制
公安督察体制关系到督察职能的发挥和工作的开展,关系到公安机关内部监督机制的良性开展,公安督察体制的改革应保证督察的相对独立性和权威性,既保证其机制建构相对独立,又保证其职能权力不被分解和有力行使。
关于体制改革,就公安机关内部而言,根据《警察法》的规定精神,将内部各种监督职能建构一并纳入督察范畴。
1、将派驻的纪委、监督部门作为外部监督力量,其人事、财权等应与被派驻机关脱钩。
这样既保障了纪检监察独立自主依法行使监督职能,又能保证公安机关内部督察职能的充分发挥。
因为纪委监督与督察的性质不同:
公安机关目前的各级纪委监察是党的纪律检查部门和政府监察部门的派驻机构,不是公安机关内部的建制;纪委监察的性质和法定授权决定于其自身的地位和工作性质,如果纪委代行了督察的职权,这将违背法治和党政分开的原则。
2、将现有的信访、举报等部门作为督察的信息情报部门并予以职能重设,这样既改变了信访、举报等部门的被动应诉、处置权相应欠缺等问题,又使得警务督察在信息情报来源方面能集中分析决策,及时有效处置各类投诉和避免工作重复。
3、将法制部问执法监督职能剥离,纳入督察职能范畴。
1999年公安部颁布《公安机关内部执法监督工作的规定》,确立公安法则部门是内控执法监督工作的主管部门,但规定本身效力低与国务院颁布的《督察条例》,规定与条例相抵触的,应以条例为准,这是其一;其二;法制部门既制定或参与制定有关公安法律、法规规章和规范性文件,同时又对自已制度的规范性文件进行执法监督,有违权力分力原则;其三;就是世界大多数国家警察机构而言,设置法制部门,主要是作为政府法律顾问的性质,其本身不具备实体处置权。
执法监督不仅仅是督察职能,而且是督察重要职能之一,应该法制部门剥离出来。
(四)充分发挥公安督察职能作用,转变现有的督察工作模式
我国《条例》第二条规定;县级以上公安机关的督察机构对上一级公安督察机构和本级公安机关行政首长负责。
这种副职担任督察长又对本级行政首长负责的同级督察体制,在一定程度上会客观地抑制督察工作正常开展。
各级公安督察机构要依照《人民警察法》和《公安机关督察条例》的规定,对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责。
工作中,纪检监察、警务督察等监督部门既不能互相替代,也不能各行其是,要健全必要的制度,明确职能,各司其职紧密配合,互相协作。
警务督察工作要在正确定位、注重实效、科学规范的基础上,充分发挥公安职能作用。
督察工作只有同纪检察工作相结合,同政工部门的工作相结合,同业务工作相结合,更多地深入到公安业务工作和队伍管理的各项活动之中,才能发挥更大的作用和效能。
因此,一方面,督察部门要注意工作方法,讲究督察艺术,提高工作水平;另一方面,各部门、各警种要增强督察意识,主动配合和大力支持警务督察工作。
在部署重大警务活动时,警务督察部门要参与。
对督察人员参加本级公安机关或者下级公安机关的警务工作会议和重大警务活动部署,《督察条例》作了明确规定。
各部门、各警种要按照规定及时向督察部门通报情况,主动邀请督察部门参与有关会议,让他们及时子解、掌握重大警务部署情况,使督察部门能够有针对性地加强监督,以保证政令、警令畅通,尽可能地把问题解决在执法执勤现场。
各部门、各警种领导一岗双责,既要抓好工作,又要管好队伍。
督察就是抓工作、管队伍的重要力量。
各级公安机关和各业务部门、各警种都要积极支持、配合警务部门开展现场督察,发挥督察部门暗访、倒查发现问题准、纠正问题快、教育力度大的优势,真正使督察工作在促进各项业务工作、促进队伍建设上发挥独特作用。
(五)要强化督察队伍的建设
胡锦涛总书记指出:
“在全产公安工作中,队伍建设是根本,也是保证,”督察工作也不例处。
当前,要提高督察工作的效率和效果,必须下大力气解决督察队伍的能力、作风等不适应新进期、新任务需要和影响效能建设的人为因素问题,积极提高督察队伍的督察能力和改进督察队伍作风建设。
一是严格按照《公安机关督察条例》及有关法律法规规定的条件,认真选拨督察人员,把好进人关。
二是要突出抓好督察人员的法律知识、政策水平、业务技能和处置能力等方面的提高。
三是强化督察人员作风建设,要重点抓好实事求是、公正公平、坚持原则的思想教育,努力改造世界观,实事求是体现价值观,严格守法,公正执法,在本职工作岗位上奋力拼搏,争创一流,为在新的时期树立全新人民警察形象而不懈地努力。
切实解决好有令不行、有禁不止、好大喜功、脱离实际、先入为主,作风粗暴等问题。
四是要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督协调的要求,科学合理规范督察部门职能,优化人员结构,努力构建合而不乱、合而不僵、职能突出、协作密切、监督有力的大监督格局。
五是要逐步建立和实行督察队伍交流制度。
客观地讲,督察人员是选拔的优秀民警到督察队伍中来的,政治素质高,业务能力和原则性较强,但由于工作性质决定了在干部测评中,结果往往不理想,要注意这种现象,坚持客观公正地评价,按照“优来高走、优来优走”的原则,必须把督察部门建设成为锻炼和培养选拔任用干部的基地、摇篮。
六是要切实解决好督察人员待遇问题,尽快将督察人员的特岗津贴落实到位,合理解决督察部门领导和民警的职级待遇,激发督察人员的积极性和主动性,提高工作质量。
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加强警务督察工作,保障公安文明执法
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[10]《浅谈如何加强基层公安督察效能》遵化市公安局党委副书记、纪律书记
[11]《强化执法督察,努力推进公安督察规范化建设》王茹 中国大学生网
[12]《综述:
中国逐步建立具有公安特色的警务督察制度》中新社网站
[13]《全国提高公安督察人员综合素质刻不容缓》李俊江 薛向良 山西省公安厅督察处
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