建立督导评估问责机制 保障义务教育均衡发展.docx
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建立督导评估问责机制保障义务教育均衡发展
机制保障是义务教育均衡发展的前提
山东省栖霞市唐家泊中学丁言章
关键词:
机制保障义务教育均衡发展区县政府
我国《义务教育法》第二条规定:
义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。
胡锦涛总书记在2010年7月召开的全国教育工作会议上指出:
“教育公平是社会公平的重要基础。
坚持教育的公益性和普惠性,把促进公平作为国家基本教育政策,是促进社会公平的重要基础性任务。
”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也明确指出:
“均衡发展是义务教育的战略性任务。
建立健全义务教育均衡发展保障机制,推进义务教育学校标准化建设,均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。
”可见,义务教育均衡发展日益成为国家、社会、人民群众关注的焦点。
由于我国仍处于社会主义初级阶段,各地经济社会发展不平衡,城乡二元结构矛盾突出。
尽管近年来各地义务教育都有了新的发展,但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在,在一些地方和有些方面还有扩大的趋势,成为义务教育发展中需要高度关注的问题。
[1]为此《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出要建立健全义务教育均衡发展保障机制。
切实缩小校际差距,着力解决择校问题。
加快缩小城乡差距,率先在县(区)域内实现城乡均衡发展,逐步在更大范围内推进。
努力缩小区域差距,加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度。
为了促进义务教育均衡发展,我省积极探索有效途径。
采取的措施既包括学校硬件和师资建设等资源配置方面,也包括对教育体制机制的改革。
总体看来可以概括为以下几个方面:
①实施学校标准化建设,加快薄弱学校改造。
制定和实施山东省义务教育阶段办学标准,着力改造低于办学标准的学校。
②加强义务教育阶段队伍建设,加大教师培训力度,在全省范围内对义务教育学段教师普遍培训一遍,着力提高师资水平。
③推行区(县)域内教师和校长交流制度。
④实行优质普通高中和中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中学校的办法。
⑤在保证适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下,通过发展民办教育等措施提供选择机会,⑥规范义务教育办学行为,实行《山东省普通中小学管理基本规范40条》等等。
这些措施的实施取得显著成效,使我省逐步跻身全国义务教育均衡发展的先进行列。
但是我们还应该看到,我省义务教育均衡发展还面临许多严峻问题,我省各地经济社会发展很不平衡,除了三分之一左右的区县基本实现义务教育均衡发展目标,其余各区县任务还相当艰巨。
这些区县除了经济基础相对薄弱外,更多的原因还是政府和教育主管部门认识不足、措施不力、保障不够造成的。
教育部2012年颁布的关于《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中明确指出:
要建立义务教育均衡发展责任、监督和问责机制。
这给我省有效实施均衡教育发展目标指明了方向。
我认为建立好相关的评估与问责制度,对于督促各区县及时完成任务目标,促进义务教育更好更快的发展具有重要的现实意义。
一、明确指导思想,努力实现义务教育均衡发展目标
《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出,“把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来,有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头,积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件,逐步实现义务教育的均衡发展。
”这已经成为各地实现义务教育均衡发展的指导思想。
《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》[教基一[2010]1号]也重申:
“按照《义务教育法》要求,将推进均衡发展作为义务教育改革与发展的重要任务。
地方各级教育行政部门要在同级政府的领导下,从贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会、促进教育公平的高度,把义务教育作为教育改革与发展的重中之重,把均衡发展作为义务教育的重中之重。
”并进一步指出,“力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡,到2020年实现区域内义务教育基本均衡。
”从而给出了全国均衡义务教育发展的工作目标。
为落实教育部的指示精神和任务目标,我省2012年下发的《山东省人民政府关于进一步完善对县级人民政府教育工作督导评估制度的意见》[鲁政发〔2012〕9号]做出了重要决策:
进一步完善对县级人民政府教育工作督导评估制度,是全面落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和我省《中长期教育改革和发展规划纲要(2011-2020年)》,促进县级人民政府实施科教兴国战略,落实教育优先发展战略地位,依法履行教育管理职责的一项重要举措。
同时公布的《县级督导指标体系》体现了山东省推进义务教育均衡发展督导、评估的指导思想,主要为三个方面:
一是进一步确立教育优先发展的战略地位,指明教育规划优先安排,教育投入优先保障,教育需求优先满足;二是要进一步强化学校标准化建设和师资队伍建设,优势资源共享,保障每一个学生教育公平的环境与条件;三是进一步推动学校教育民主平等,促进“为了每一个学生的终身发展”措施的有效落实。
依据《山东省人民政府办公厅关于推进县域义务教育均衡发展的意见》[鲁政办发〔2011〕61号]确定了我省推进县域义务教育均衡发展的三个阶段的目标任务。
一是到2012年底,经济基础较强的县(市、区)、省政府表彰的“教育工作示范县(市、区)”、省教育厅表彰的“推进义务教育均衡发展先进县(市、区)”实现县域义务教育均衡发展。
二是到2014年年底,经济基础中等的县(市、区)实现县域义务教育均衡发展,鼓励各县(市、区)提前完成县域义务教育均衡发展建设任务。
三是到2015年年底,全省基本实现全省县域义务教育均衡发展目标。
到那时,全省范围内义务教育学校基本达到办学条件标准,县域内义务教育学校在硬件条件、师资水平等方面基本均衡,学校办学各具特色,教育质量得到整体提升,义务教育的公益性、平等性原则得到充分体现。
二、明确责任主体,推动县级政府依法履行教育责任
《中华人民共和国义务教育法》第七条规定:
义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。
第四十二条规定:
国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。
……国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。
《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》[教基一[2010]1号]第2款:
要以县级行政区域内率先实现均衡为工作重点,大力推进区域内学校与学校之间义务教育均衡发展,积极鼓励有条件的地方努力推进区域与区域之间义务教育均衡发展。
《山东省人民政府办公厅关于推进县域义务教育均衡发展的意见》[鲁政办发〔2011〕61号]第1条指出:
坚持以县域为重点推进全省义务教育均衡发展。
……今后一个时期,各地要进一步提高对义务教育均衡发展重要战略意义的认识,将推进县域义务教育均衡发展作为重点工作,认真落实各级政府尤其县级政府推进教育均衡的法定职责。
据此,可以这样认定,区县政府是本区域内义务教育均衡发展的责任主体,区县长是第一责任人。
由此,区县财政局、发改委、国土资源局、人社局、教育局等分别是确保教育经费投入、教育公建配套、师资配备、和办学资源配备的具体责任人。
对学校来说,义务教育阶段的校长,是实施推动学校均衡发展的责任主体。
校长对依法规范办学、受教育者接受条件公平、过程公平和结果公平以及学校内涵优质发展等方面承担主体的责任。
据此,我省下发了《山东省人民政府办公厅关于推进县域义务教育均衡发展的意见》并制定了《县级督导指标体系》,对义务教育均衡发展督导评估主要分为六个一级指标。
一是领导职责。
包括落实教育优先发展地位和履行领导职责两个二级指标。
督查政府行为,要求县级政府把教育投入和实施素质教育作为一票否决指标。
二是教育经费投入。
包括法定“三个增长”的落实、公用经费划拨、教育附加拨付、学生资助和多渠道政策扶持教育等五个二级指标,保障教育经费投入的落实。
三是办学条件。
包括学校布局调整和办学规模、校舍及场地建设、教学设备设施三个二级指标,落实山东省学校标准化建设指标,均衡办学条件。
四是教师队伍建设。
包括教师管理、教师培训、教师待遇、教师素质四个二级指标,统一县域内中小学教师工资标准、津贴补贴和福利保障政策,建立校长、教师有效合理的交流机制,均衡区域内师资力量。
五是教育管理。
包括依法治教、素质教育实施、安全与稳定三个二级指标,规范办学行为,严格实施《山东省普通中小学管理基本规范40条》。
六是教育发展水平。
包括学前教育、义务教育、高中教育和继续教育四个二级指标,实现县域内义务教育均衡发展,保障残疾儿童、进城务工人员子女和留守儿童平等接受义务教育。
以上指标成为各区县实施义务教育的责任目标,明确了责任,确定了标准。
三、完善政策制度,从机制上保障义务教育均衡发展
《中华人民共和国义务教育法》第八条规定:
人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导,督导报告向社会公布。
我省《教育规划纲要》提出:
加强教育督导法规制度建设。
为此,山东省相继出台了新的《县级督导指标体系》,修订《山东省教育督导条例》。
下发《山东省人民政府关于进一步完善对县级人民政府教育工作督导评估制度的意见》鲁政发〔2012〕9号,并申明督导评估结果的运用:
(一)建立并完善地方各级人民政府督导评估结果通报制度。
教育督导评估结果要在报纸、网络等主要媒体上向社会发布,接受社会监督。
(二)要将督导评估结果列入对县级人民政府及其主要负责人政绩考核的重要内容,激励、引导县级人民政府更好地依法履行教育职责。
(三)省、市有关部门要将督导评估结果作为专项拨款、表彰奖励和责任追究等方面的重要依据。
(四)要进一步完善督导评估的意见反馈、限期整改和定期复查制度,以督促解决存在的问题和加强薄弱环节的工作。
(五)根据督导评估结果,对成绩突出的按照国家有关规定予以表彰奖励;对工作中存在问题的,要责成其及时改进;对问题严重的,要给予通报批评,并按照有关规定给予责任人相应处分。
北京师范大学副校长董奇在《建立推进均衡发展的保障性制度》谈到,要尽快建立四项保障性制度:
一是建立起义务教育均衡发展的监测与评估制度,要尽快研究制订义务教育均衡发展的监测与评估标准,以科学客观的数据准确把握全国及各地义务教育均衡发展的现状、发展变化特征与存在问题,为推进义务教育的均衡发展提供准确的数据。
二是要充分利用均衡发展状况的监测数据,建立对各级政府推进义务教育均衡发展的绩效考核制度,要把义务教育均衡发展水平、优质资源共享状况等作为评估各地教育工作水平的重要指标,作为上级政府督导下级政府教育工作的重要内容和考核领导干部政绩的重要方面。
三是要建立起对各地推进义务教育均衡发展状况的公示制度,以便接受社会监督。
四是要建立责任追究制度,对推进教育均衡发展方面工作不力的地方政府、教育部门或相关人员,要追究相关责任。
[2]
基于上述文件精神和专家观点,结合上海市的做法,应该重点明确以下五个方面的制度。
一是完善区县教育投入自身努力程度与国家、省教育财政转移支付挂钩的制度。
要在首先确保区县财政对义务教育经费投入“三个增长”的前提下,对国家、省下达的教育财政转移支付资金,要以省市(辖区的市)政府教育督导室对区县财政自身努力程度督导评估结果为依据。
凡是区县政府自身努力程度做到而财力相对困难的,由省教育财政加大转移支付的力度和投入的比例,以体现向经过自身努力而仍困难的区县财政倾斜。
二是建立义务教育均衡发展督导的公开通报制度。
区县接受义务教育均衡发展的督导过程、督导报告和整改情况,向社会媒体通报,并上网公示,接受社会和媒体的监督。
三是实行督导整改落实的跟踪督查制度。
对督导报告下达后,凡是涉及区县政府相关职能部门的问题,在规定整改落实期限后,由省市(辖区的市)教育督导单位组成跟踪督查组进行跟踪随访督查,以确保整改意见和措施的落实。
四是建立责任追究和问责制度。
凡是涉及违反《义务教育法》法律责任条款规定的,实行责任追究和问责制度,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
对义务教育阶段学校,一经查实违规办学,实行公开通报,并提请教育主管部门作出处分直至调离校长岗位。
五是完善督导评估奖励表彰制度。
根据《义务教育法》对义务教育实施中有突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励的规定,对督导评估验收合格的,报请省人民政府颁证予以认可。
与此同时,省政府拨出专项经费对推进区域内义务教育均衡发展作出突出贡献的有关区县和责任人给予奖励和表彰。
[3]
参考文献
[1]《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(二○○五年五月二十五日)。
[2]董奇.《建立推进均衡发展的保障性制度》[N]中国教育报2010年03月10日[主题特刊]均衡发展是义务教育的战略性任务。
[3]杨国顺.《建立问责的督导评估考核机制为义务教育均衡发展提供保障》[J]。
《上海教育》2011年第9期:
46-47页。
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