瑞典财政法制培训考察报告.doc

瑞典财政法制培训考察报告.doc

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瑞典财政法制培训考察报告

（一）

编者按：

2010年9月9日至27日，条法司司长杨敏率领北京、内蒙古等11个省（区、市）财政厅（局）和条法司共15位培训团成员，赴瑞典就财政法制建设情况进行培训、考察。

瑞典培训期间，先后访问了瑞典财政部、中央银行、国家债务局、地方自治联合会、卡尔马市政府、特诺哈坦县财税局、诺雪平县审计署，15位相关部门的负责人和专家给培训团进行了专题讲解，并请斯德哥尔摩大学著名经济学家、瑞典财政政策委员会主席拉斯·卡尔马福斯（LarsCalmfors）教授和副主席伊娃·奥斯卡松（EvaOscarsson）教授就瑞典财政经济情况及财政政策委员会的相关情况进行了专题讲座。

本刊将分3期刊登考察报告，供有关方面参考。

　　一、瑞典的基本情况

　　瑞典位于北欧斯堪的纳维亚半岛东部，领土面积约45万平方公里，居民约930万人。

首都斯德哥尔摩为瑞典最大城市，人口77.1万。

哥德堡（G?

teborg）为瑞典第二大城市，人口48.5万。

马尔默（Malm?

）为瑞典第三大城市，人口27.1万。

比尔霍尔姆（Bjurholm）为瑞典最小的市政区，只有2500位居民。

　　瑞典为单一制国家，由中央、20个省和290个县（市）三级政府组成。

中央政府的职责包括外交政策、公共秩序、高等教育与研究、劳动力市场、社会保险和转移支付等。

省的职责包括：

根据法律规定，负责健康和医疗保健、地区发展；根据自愿，负责支持文化活动、公共交通等。

县（市）的职责包括：

根据法律规定，负责社会服务、学校、空间规划、卫生和环保、垃圾收集及废物处理、救援服务、水和污水处理；根据自愿，负责休闲活动、文化、住房、能源、工业设施、公共交通等。

在省的支出中，卫生保健占了绝大部分，公共行政、文化、教育、社会保护等总计不到5%。

在县（市）的支出中，教育占42%、社会保障38%、公共行政8%、文化5%、商业服务4%、民事保护2%、社区发展1%。

　　瑞典为君主立宪议会制国家。

国王为名义上的国家元首，但不具有实际权力。

议会（Riksdag）是最高立法机关，实行一院制，其议员通过竞选产生，共有349名议员。

议会作为国家权力机关，其主要职责是：

制定法律，决定税收和公共资金的使用，监督政府行政行为等。

　　内阁是行政机关,由首相和欧盟事务大臣、司法大臣、移民大臣、外交大臣、国际发展与合作大臣、贸易大臣、国防大臣、健康和社会事务大臣、老年保健和公共卫生大臣、社会保障大臣、财政大臣、地方政府与金融市场大臣、教育大臣、高等教育和研究大臣、农业大臣、环境大臣、企业和能源大臣（由副首相兼任）、通信大臣、融合与性别事务大臣、文化大臣等20个大臣[1]组成,首相由议会提名,经议会批准后任命。

内阁受议会委托管理国家,并对议会负责。

内阁下设首相办公室和行政事务办公室及外交部，司法部，教育和研究部，卫生和社会事务部，财政部，国防部，农业、食品和渔业部，环境部，企业、能源和通信部，融合与性别事务部，就业部，文化部等12个部[2]。

首相办公室指导并协调政府各办事机构的工作，并负责瑞典的欧盟政策。

在政府各办事机构内部，行政事务办公室负责管理方法和行政程序的制定、财务管理、雇员事务、信息技术、培训、图书馆、档案、对各委员会的服务和其他内部服务、内部和外部信息管理等。

　　瑞典各部都很小，各部都有自己的职责领域，主要任务是制定政策、负责拟订政府事务草案、并准备需要由政府决定的议题。

每个部下设若干机构，目前有近390个机构。

政府下属的各机构负责法律和政策的具体实施，针对具体问题作出决定并负责执行，各机构受部的控制较弱，内阁或分管大臣原则上都不能决定该部门对具体问题的决定结果。

内阁或分管大臣只能通过法律和政策、拨款指令、资金分配、任命高级官员和决定组织形式及结果管理等来指导政府各机构的运行。

　　二、瑞典财政部的机构设置与主要职责

　　瑞典财政部通过履行经济稳定发展、保证充分就业、保持价格稳定、实现高增长和稳健的公共财政等职责，实现议会和政府设定的经济政策目标。

　　瑞典财政部有470名雇员，平均年龄约为40岁，50%是女性，95%是非政治性的职员，10%具有管理责任，25%具有行政事务责任，65%具有决策执行责任，大多数职员为经济学家、律师或者社会科学家。

　　瑞典财政部设有两个大臣。

财政大臣安德士·博格（AndersBorg）的职责范围包括：

经济政策、国家预算、财政立法和关税、欧盟内的经济合作。

地方政府与金融市场大臣梅茨·奥德尔（MatsOdell[3]）的职责范围包括：

金融市场、地方政府立法、地方政府财政、省行政委员会、政府部门行政管理政策、住房问题、公共采购法等。

　　瑞典财政部下设预算司、经济事务司、税收和关税司、金融市场和机构司、公共行政司、国际司、法律秘书处、信息司、协调和支持司。

　　预算司负责中央政府活动的预算政策及财政管理，包括公共部门和欧盟的预算跟踪、支出预测的审核、经济的长期结构性问题和经济环境分析等。

　　经济事务司通过监控、分析和预测国内和国际经济，承担经济政策责任，包括对公共财政进行估算、分析社会中各项资源的分配、提供经济政策建议、参与欧盟与经合组织的经济政策合作等。

　　税收和关税司负责税收、关税、人口登记和社会保险费的立法等，包括公司税、增值税、资本税、消费税、关税、国际税收、税收政策分析和机构治理、个人税收和社会投入等。

　　金融市场和机构司负责金融领域的立法和发展情况监测，包括银行业和金融服务、保险服务、证券市场、国债政策、货币政策等。

　　公共行政司负责中央政府的行政管理政策和地方政府事务，包括控制和组织中央政府各部门、负责中央政府人员编制、中央政府职业养老金、欧盟和国际统计、地方政府立法和财政、省行政委员会、住房问题、公共采购法等。

　　国际司负责国际经济和金融合作，包括瑞典与国际金融组织（世界银行、国际货币基金等）的关系，欧盟与欧盟财政经济大臣理事会问题的协调，监控、分析国际经济政策的发展等。

　　法律秘书处作为财政部及其领导层提供法律事务咨询服务的律师，其主要职责包括起草法律和其他法令的提案、负责财政部档案管理和公共采购等。

　　信息司负责对内对外宣传财政部的工作信息，包括内部传播顾问、管理政府各办事机构的外部网站[4]和内部网[5]、安排研讨会和考察访问等。

　　协调和支持司的职责范围包括：

战略规划制定，内部预算，安全防范，人事及工资管理，卫生防护和工作环境，财务和行政管理，信息技术，办公场所和用品，预算协调、财务管理和机构管理，中央政府财产管理，外部人事问题等。

　　三、瑞典的预算管理法律制度

　　瑞典预算的法律规定除《宪法》、《议会法》有原则性规定外，《国家预算法》和由政府制定的有关预算的法规（条例），对预算制度和预算程序有详细的规定，适用于公共部门的预算和财务管理。

　　《宪法》第九章专章规定了财政权力，如该章第2条规定，国家资金只能用于议会确定的用途。

第3条规定，议会批准下一预算年度的国家预算，确定国家收入的概算，规定用于特定用途的拨款，此类决定并入国家预算。

第5条规定，对于正在执行的财政年度，议会可以通过一项追加预算，对国家岁入重新概算、改变原拨款，并规定新拨款。

第6条规定，政府应向议会提交国家预算议案。

第10条规定，未经议会授权，政府不得以国家的名义进行任何借款或者以其他方式承担任何财政义务。

第11条规定，议会和内阁关于国家预算方面权限和职责的进一步规则，在《议会法》和单行法律中规定。

　　《议会法》第三章议案与提案规定了提交预算案的有关要求。

如第2条规定，预算年度自1月1日开始。

并补充规定，预算议案提交时间不得迟于9月20日。

内阁每年应当不迟于4月15日提交一项议案（春季财政政策议案），列出对未来的经济和预算政策指引的建议。

关于预算过程的进一步规则在《国家预算法》中规定。

第12条规定，议会可在法律行为中决定向各支出领域分配的国家开支[6]。

如果议会已根据上述规定作出决议，那么其以单一决议方式，针对下一预算年度确定每个支出领域的支出限额，以及国家预算下的国家收入估算。

议会应通过单一决议方式，确定每个预算领域在国家预算下的拨款或其他支出。

　　《国家预算法》明确了政府在财政预算方面的权力和责任，是《宪法》和《议会法》以及政府发布的详细财政管理条例之间的桥梁。

《国家预算法》侧重于政府对议会的责任，对于维持预算纪律也很重要，根据规定，预算过程由财政部主导。

　　《国家预算法》对成效和成果，拨款，财政承诺（订购货物和服务以及相关事项、担保），国家预算范围，投资资金筹措，国家财产出售，跟踪、预测与结果，盈余目标，支出上限和支出领域，会计与审计等事项作出了明确规定。

　　1．成效和成果。

政府的运行应努力实现高度有效性及良好的经济性。

政府应就其运行的各个领域所要达到的目标及所取得的结果向议会递交报告。

[7]

　　2．拨款。

2010年，瑞典国家预算有471项拨款。

政府将471项拨款划分为约1200个项目。

根据《宪法》，议会决定一项拨款的支出金额及其具体用途。

在特定条件下，政府也可以决定一项必要的临时拨款，但其用途不应是行政管理，并且不得超出支出上限。

　　《国家预算法》规定，一项临时拨款可以使用最高超出获批拨款额度10%的拨款信用。

未使用资金可在下一财政年度使用。

政府可决定不使用拨款资金。

[8]

　　3．财政承诺。

《国家预算法》中一个非常重要的领域是关于财政承诺的规则。

《国家预算法》规定，未经议会批准，政府不得代表国家作出任何财政承诺。

政府达成的财政承诺应每年向议会报告。

《国家预算法》并明确规定了政府可以作出这类承诺的条件。

　　政府可以在议会规定的目的和限额内，订购货物和服务，并决定拨款、补偿、贷款等类在国家预算涵盖年度之后几个财政年度需要支出的项目。

政府可代表国家产生这类必要债务，以保障政府当前工作顺利进行。

[9]

　　议会规定目的和最高限额，政府可据此订购货物和服务，并决定将在本预算年度之后几个年度带来支出的拨款。

在2010年预算议案提出的471项拨款中，政府可委托订购货物和服务82项，金额为2760亿瑞典克朗。

2010年预算总支出8060亿瑞典克朗中，790亿用于支付早先订购货物和服务的付款。

　　议会规定政府可发行信用担保的目的和最高限额。

在议会规定的目的和限额内，政府可以发行信用担保，并达成类似的承诺。

财政承诺要收取一定费用。

收取的金额要对应国家的财政风险和财政承诺的其他成本。

[10]

　　瑞典担保模式中，有一项具体的储备金，担保费进入储备金，用于支付损失。

如果担保费不是由担保持有人支付，就由国家预算中某项拨款提供相同额度的资金。

通过这种方式，可以在支出上限内处理担保。

该模式迄今为止运作良好，同时，还尝试将该模式用于贷款。

2010年，担保额达16000亿瑞典克朗（其中银行储蓄9000亿、银行3500亿、出口2500亿）。

　　4．国家预算的范围。

除了一些例外，国家预算应包括影响到国家贷款需求的所有收入、支出和其他付款。

收入与支出均应在国家预算中列入预算并核算总额。

[11]

　　如果某一业务领域的收入完全涵盖政府开支，那么这一领域不列入国家预算，不须向议会报告。

[12]

　　国家预算应包括所有政府收入和支出，以及影响到国家贷款需求的其他支付。

拨款在预算的支出一方列出，国家预算收入在预算的收入一方估算。

所有政府借贷也都纳入影响到收支的预算。

国家预算尽可能完整，以保持良好的秩序，保证议会的财政权力，并维持预算纪律。

这项规则的唯一例外是针对一些业务领域，其收入用于完全覆盖国家开支。

当收入覆盖部分支出时，也允许净额预算。

收入与支出应计算总额。

在预算支出方面，有27个支出领域，这些支出领域包括所有拨款。

　　5．投资资金的筹措。

收购用于政府活动的固定资产，可以由国家债务局的贷款提供资金。

议会应每年为这类贷款设定限额。

收购基础设施资产应当由拨款提供资金。

　　在议会规定的限额内，国家活动中使用的固定资产应当由内部贷款提供资金。

在议会规定的信用限额内，国家活