我国省直管县财政体制改革思考.docx
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我国省直管县财政体制改革思考
我国"省直管县"财政体制改革思考
胡春兰管永昊
一定意义而言,财政体制指的是如何处理中央政府与地方政府间在财政上的分权与集权的关系问题。
近30年来,我国财政体制经历了1980年的“分灶吃饭”体制、1988年的财政包干体制、1994年的分税制财政管理体制三次重大改革,尤其是1994年的分税制改革在财政改革史上具有里程碑的意义,初步稳定和规范了中央政府和以省为代表的地方政府之间的财政关系,但是省以下地方政府间财政关系并没有按照分税制的要求理顺,地方四级政府之间实际上已落入了讨价还价色彩浓重的“分成制”与“包干制”状态。
进入21世纪特别是2002年以来,地方政府积极地进行财政体制改革的探索,要求破除“市管县”体制对县域经济发展的束缚,实行财政上省直管县的体制。
地方这种自发的改革愿景符合中央要求理顺省以下财政体制关系的改革要求和统筹城乡协调发展的期望,得到中央的肯定并且予以推广。
2009年中央“一号文件”明确提出,要推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。
同年6月22日,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,要求到2012年底前,在全国(除民族自治地区)全面推进“省直管县”财政改革。
由此可见,“省直管县”财政体制改革已经被决策层所一致认可,是当前地方财政体制改革的方向和目标,已从试点阶段进入全面推广实践阶段。
一、“省直管县”财政体制改革实施的背景
1.基于发展县域经济的需要
自1982年实行“市管县”体制和1984年乡镇财政普遍l建立,我国自此形成附属于五级政权的五级财政管理机构,即中央、省、设区的市、县、乡,并且依附于行政管理体制,形成中央财政对省财政、省财政对市财政、市财政对县财政、县财政对乡财政的直接领导和管理的上下级关系。
在县级财政的领导上,自从1982年中央发布改革文件实行市管县以来,一直都是市级财政领导管理县级财政。
在2002年以前,除了浙江省和海南省,全国其他省份都是实行“市管县”财政体制,“市管县”财政体制形成于1982年,当时在辽宁省率先进行“市管县”财政体制改革试点,之后这一经验在部分地区得到推广,并建立起正式的市管县政府体制。
这个改革方案的本意在于利用发达的城市经济带动县域乡村经济的发展,促进城乡一体化,并且充实省与县之间的管理机构(因为原有的地区行政公署没有法律地位)。
从实践的效果来看,除了一些比较发达的城市能够对县域经济有一定的带动辐射作用以外,工业基础薄弱的城市很难有力量带动县域经济的发展。
而且引发了一个特别问题:
许多城市将县视为自己的附属行政单位,为了满足城市发展的需要,常常把附属县的人、财、物调往市区,侵占了县级及农村地区的经济利益,形成所谓“市刮县”、“市卡县”的局面,影响了县域经济的良性发展。
可以说,“市管县”体制并没有实现“市带县”的预期目标,而且随着时间的流逝,这种体制的弊端和不适应性愈发显现出来。
县域经济是我国区域经济的基本单元。
古训云“郡县治则天下安,县域强则国家兴”,当今社会也不能例外。
据统计,至2008年我国有2070个县域经济体,占国土面积的95%,占人口的74%,占地区生产总值的600。
全国已转移的农村劳动力,县域经济吸纳了近70%。
因此基于中国的国情,如果县域经济不能较快发展,会直接影响到城乡一体化进程,也会直接影响到“三农”问题的解决和小康社会建设的进程。
[51但是县域经济的发展目前受到许多制度性约束,如“市管县”体制、金融体制等,普遍出现活力不足和财政困难。
近年来,随着作为县级财政主要收入来源的农业税的取消,除少数发达省份(如浙江、江苏)外,多数省份的县域普遍出现财政困难,财政职能只能维系在“保工资、保运转、保稳定”的范围之内,属于典型的“吃饭财政”,严重地影响了县域公共服务和公共产品的有效提供。
改革就是要破除旧制度对经济发展的约束“省直管县”财政体制明确了地级市与县(含县级市)之间平等的财政主体地位,减少了财政层级,从制度上保证了省直接对县(市)的资金使用效率,增强了省级财政的直接调控能力。
省级财政可以通过适当集中财力,保障全省范围内特别是县域经济、欠发达地区和农村地区的基本公共服务均等化的实现,促进全省经济社会协调发展。
2.基于完善分税制财政体制的要求
1994年我国进行的分税制财政体制改革,主要在中央政府和省级政府之间初步搭建了一个以分税制为基础的分级财政体制框架,省以下财政体制并没有作统一规定。
如今在省以下财政体制中,实际运转的并不是实质性的分税制,而演变成了各种形式的、五花八门的、复杂易变的、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制。
这种体制既没有明确规定省下各级政府的正式收入来源,也没有解决好各级政府的事权与财权、收入与支出的平衡关系。
实际存在的倾向是:
财力层层向上集中,支出责任层层下移,越往下的政府越缺乏正式的收入来源。
加上转移支付制度尚不健全,处于低端的县乡两级财政不得不承受着财力上移和事权下移的痛苦,履行事权所需的财力与其可用的财力严重不对称,矛盾和困难部集结于此。
因此,十几年来我国省以下分税制财政体制的构建是不成功的,寄希望于在中国五级财政之间构建分税制财政体制的道路是走不下去的。
‘71那么,减少财政层级的改革便提上日程。
开始于21世纪之初的“省直管县”财政体制改革,起源于部分省市为解决县乡财政困难的努力。
增强省级宏观调控能力,强县扩权,发展县域经济,要求省级财政直接管理和指导县级财政。
这一改革契合了我国当前完善分税制改革的方向和要求,即减少财政层级,扁平化财政体制,配合“乡财县管”财政体制改革,逐步构建财政和行政上统一的从中央到省、再到市县的三级政府框架。
二、“省直管县”改革中的主要问题和原因
“省直管县”财政体制改革既是塑造和调整地方政府间财政关系的一项重大财政改革,也是一次规模宏大的政府改革,必将牵引着“省直管县”行政体制改革在我国全面推进。
所以,改革的局面必然是复杂的,在实际运作中必然会出现诸多可以预想到和难以预想到的问题。
1.省级财政管理难度普遍增加,难以应对
正如人们所预料,由于管理单元的增加和管理半径的扩大,“省直管县”的财政改革必然加大省级部门管理的难度。
实践中多数省区确实面临着管理难度加大,部分省区尤其是一些辖县大省面临着管不过来的困境。
以安徽省为例,改革后省财政的管理单元增加至57个,若与其他省份横向比较,管理单位并不算多;但是与之前17个管理单位相比较,省财政部门的工作量巨增。
从基层单位考量,由于县级财政的管理水平和人员业务能力有限,各项业务直接面对省级财政,有些工作质量标准,尤其是依法理财水平难以达到省财政的要求,这也增加了省级部门管理的难度。
‘83再以辖县大省河北为例,该省实行“省直管县”财政改革后,省级财政面对的管理单元从原来的11个骤然增加到103个(其中包括11个设区市和92个直管县)。
陡增的管理对象和迥异的各县县情,对河北省级财政部门的管理工作提出了严峻挑战。
由于管理单位数量激增,河北省级财政对市县财政的管理不得不借助于批量处理的方法,执行粗线条的分类指导原则,导致管理粗放,政策的针对性、适用性不强。
在这种情况下,河北省财政厅目前正在研究制定新的管理办法,拟将一些管理县(市)级财政的事务性工作再次移交给设区市代管。
如果完全实行“省直管县”财政体制,全国31个省级财政部门将直管2384个下级单位,平均管理幅度为76.9个。
就目前的财政职能与技术保障而言,这一管理幅度超出了我国省级财政部门的调控与监管能力。
根据相关的研究,一级组织有效地实施管理的对象的极限为50个,然而目前我国大部分省区都超过了这一管理幅度。
尤其在一些辖县大省,如河北省(下辖172个县)、四川省(下辖181个县)、河南省(下辖159个县),管理的矛盾和困难更为突出。
随着“省直管县”财政改革推进和深入,将会有越来越多的县级财政纳入到省级财政管理,这挑战着省级财政管理能力的极限,长此以往,省级财政将不堪重负。
如果省级财政难以胜任管理,很容易导致这项改革变形走样或者在“市管”和“省管”之间反反复复。
2.“省直管县”财政体制和“市管县”行政体制之间存在适应性冲突
尽管现行的“市管县”行政体制缺乏明确的宪法依据,但是它已成为我国政府架构的现实。
‘“这样的行政体制已经运行多年,不仅是财政体制,其他一些制度也依此进行设计和实施,已经形成了完备的制度体系和运行惯性。
实行“省直管县”财政体制改革后,虽然事实上架空和肢解了市财政对所属县财政的各项领导权和管理权,市与县之间在财政上相互独立,但是行政隶属关系并没有改变,县级政府可以在财政上越过市级,但在其他方面仍然在市级政府的领导和指导下,市级政府仍然可以用行政手段干预县级财政运行。
从直管县的角度看,县级财政实行省直接管理后,财力和资金都由省统一对其结算、拨付,但其他的行政事权如规划、立项、编制、支出标准等却仍归市管,这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策,又要向市政府汇报工作、争取理解和支持,县级的工作难度增大,县级政府面对省市两个“婆婆”,省级“婆婆”掌握了县域经济社会发展所需的物质和权力资源,市级“婆婆”决定着其政治前途,“两个婆婆”都得罪不起。
县级政府由改革前应付一个“婆婆”变成改革后应付两个“婆婆”,需要付出双倍的时间、精力和行政费用支出,使“省管县”财政改革带来的经济效益在双重管理体制的摩擦中流失了很大一部分。
3.区域性公共物品的供给成为难题
市场机制并不能引导资源在公共物品上进行合理配置,即在公共物品和公共服务的提供上市场是失灵的,由此需要政府干预,由政府向公众提供公共物品和公共服务,满足社会公众的公共需要。
在实行“省直管县”之前,地级市政府拥有所辖县域的财政分配权,相应地承担着全市区域性公共事务管理与公共物品供应责任,包括涉及跨县(市)的大中专教育、路桥建设、抗旱排涝、卫生防疫、环境保护等事权。
实行省直管县财政改革后,地级市失去集中县级财力的权利,要么无力承担这项区域性公共事务,要么不愿意承担这一事务,市级对原所辖县(市)区域性公共物品供给的职能因无相应的财力而自然萎缩直至消失。
所以,涉及跨县(市)的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设等公共物品和公共服务领域暂时无有效的责任承担主体。
省级政府因受自身财力和管理能力的限制,加之垂直管理部门的财务管理体制还没有完全理顺而无法承担,县级政府则因财力本来就捉襟见肘而难以承担,因此公共物品的支出责任难以落实到位,容易造成跨县区域性公共物品供给出现“真空”。
4.市区和县域的发展难以协调
在“省直管县”财政改革以前,市和县之间是领导和被领导的关系,市和县能够在区域利益和发展方面存在交集;“省直管县”财政改革事实上肢解了市级财政的管理和分权,对市级权力的调整会触动市级政府及相关部门的切翔益,并且随着对省管县行政改革的预期,市级会自然地措施最大限度地保护自己的利益,市县之间类似由于“父子”关转向同僚竞争博弈的的关系。
比如目前全国很多地方为应对“省直管县”改革,在改革前地级市强行将毫强县或县级市改为城市的辖区,如深圳的龙岗、的增城、花都,汕头的潮阳、澄海,惠州的惠6门等,无一例外地都由县(市)改为区。
而最;顺德、南海这两个全国百强县排名前5名并拥有待遇的县(市),与高明、三水一起被收归荛区。
有些地级市在改革后则停止向原辖县提供水电供给、科技下乡、环境保护等公共产品和帮扶县的积极性明显减弱,从各地改革的情况市对原辖县的支持力度明显减弱,把财力更多己的“一亩三分地”,支持县级经济发展的积栖虽有省政府要求“市对县的各项补助不变或者逐步增加”的文件,但实际上是一纸空文。
帮扶结对开发的园区、项目,由于财政管理关终导致不了了之的结局。
‘131不仅如此,随着“进程的推进,市管县相关部门的官员和工作人凸显出来,令改革的局面日趋复杂。
5.权力扩大与监管脱节
实行县级财政省直管后,市级的财政管理到省级,一部分下放到县级财政。
省级和县级限空前扩大。
对于省级财政来说,省级财政既策的具体制定者,又是财政资金分配决策者,编制者、审批者和资金拨付者。
与管理权限增务和责任的增加,由于管辖范围的扩大和管理多,难以实现百无疏漏的监督和管理。
当前我国的政府预算制度尚不健全,社会公众不能通过预算约束和控制政府的“钱袋子”,从而约束政府的行为;同时,目前政府的政绩考核指标仍然是CDP挂帅而不是基本公共服务绩效,这样的政绩考核机制决定了预算支出不是以纳税人的偏好和需要来安排,而是取决于支配财政资金权力者的个人偏好。
因此,县级财力和经济管理权限扩大以后,如果相应的监督措施没有跟到位,极易出现政绩工程和形象工程,导致重复建设、小而全、恶性竞争等问题,财政资金的使用效率难以保证。
所以,在政府预算制度健全之前,设计相应的监管机制,有效地监督和约束各级政府的行为,并对转移支付、专项补助资金的投向和使用进行监管,是“省直管县”财政改革不能不考虑的问题。
三、完善“省直管县”财政体制改革的思考
从以上分析可以看出,改革进程存在的主要问题无非是新体制的适应性问题和新旧两种体制的矛盾摩擦问题。
这些问题的根本解决需要相关的配套措施及时跟进。
1.因地制宜分类推进“省直管县”财政体制改革
我国地域广袤,各地的经济发展水平、城市化程度、人口数量、辖区面积、社会历史传统和民族成分等差异很大,应该允许各地探索适应本地情况的地方体制。
首先,对于城市化程度较高、经济实力很强的中心城市,比如北京、上海、天津、重庆等直辖市以及广州、深圳、南京、杭州、宁波、武汉、青岛、大连等中心城市,市有能力辐射和带动县域经济,统筹城乡的经济社会的发展,因此没有必要把其周边的县改为省直管,可视作保留给这些中心城市必要的发展空间,在条件成熟时将其所属县改为市辖区来拓展其发展空间和增大其利益范围,满足中心城市长远规划和未来持续发展的客观需要。
目前,对于条件已具备的某些近郊县(市)可尽快操作,改设市辖区,即借鉴浙江等地经验,撤县设区,改变市县同城、近城格局,减少县(市)数量。
其次,对于经济落后且辖区面积大、人口相对比较稀少的西部省区,如内蒙、西藏、新疆、甘肃等省、自治区,推行“省直管县”的不确定风险和成本较大,可以维持目前的市管县的行政格局,在财政各项事宜上可以搞一些“直通车”的做蓁兰,有自治州的省区,对于自治州的所辖县也是不能省直管县的,否则有违民族自治原则精神。
只有符合以下条件的,可以考虑逐步实行“省直管县”体制和扩权强县,甚至逐步过渡行政上直管:
一是省级有一定调控能力的;二是中心城市较少而且较弱的;三域经济发展有了一定基础。
中部一些省份如安徽、湖北、已经积极地尝试实行省市管县财政体制并对县下放经济、管理权限,在缓解县级财政困难和保障县级公共物品和服务的提供方面起到明显的实效。
2.适时审慎进行行政区划调整浙江省“省直管县”体制之所以成功运行,一个重要的条件是不能忽视的,即浙江省的省区面积较小且市、县女单位数量并不庞大(58个),省级政府职能能够有效覆害区各县。
但全国绝大多数省区并不具备这样的初始条件,些省区面积和市、县行政单位数量都远远超过浙江省,尤皂一些辖县大省。
如果不能及时跟进行政区划调整,那么财政无力对骤然增多的县级财政实施有效管理,“省直管’财政改革可能会复归到市管县的老路上去。
因此,必须过行政区划调整使得省(自治区)的管理幅度满足有效管需要。
对于行政区划的调整,现在已形成比较成熟的思路,即增设直辖市,同时通过分拆和重组等方式适当增加省级的数量,将现在的省级单位面积缩小、数量增多。
二是调整县级行政区划范围,适当合并部分幅员较小的县,减少县级行政区数量,扩大县级行政区的规模。
三是对于经济实力较强,城市化水平高的县(市),可考虑升格为地级市由省直辖,同时按照“地域相邻,经济互补”的原则将一两个县并人该市,使其成为市辖区。
由于行政区划的调整牵涉面广,不仅极其复杂,而且比较敏感,必须整体规划,积极稳妥地向前推进。
3.进一步明确省和市、县的职责权限,推动政府职能的转变
我国现行的法律对省、市、县的职责权限只做了个笼统的规定,没有对地方各层级政府的职能做出明确的定位。
现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对于“县级以上的地方各级人民政府”行使的职权只作了原则性的规定。
而“县级以上的地方各级人民政府”就包含了三级半政府,即省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。
这大概是现今人们广为诟病的“政府职责同构①”的“法律依据”。
由于地方政府间职责权限界定模糊,造成了这些年来全国普遍出现省以下事权层层下移,与此同时,财力下移又缺乏压力和动力,县乡两级政府的财力不能有效保障事权的履行,县乡财政普遍遭遇到极大的困难,矛盾和风险集聚到基层。
同时,地方各级政府职责权限不清,为上下级之间争权夺利和推诿扯皮提供了空间,造成行政效率低下。
“省直管县”财政改革再度涉及到政府与市场关系的处理问题。
现行的政府主导经济发展的模式,以及不少地方政府以“掠夺之手”对经济的过多规制和干预,制约着民间活力和县域经济的发展。
如果不能推动地方政府职能的转变,使其适应社会主义市场经济发展的需要,那么即使实行“省直管县”的财政体制,县域经济的困境也难以改观;相反,原有体制下的种种弊病在财力不紧张的环境中可能会越来越大,从而最终导致“省直管县”体制改革意义不大。
因此,必须按照完善社会主义市场经济体制的要求,在进一步转变政府职能和建设公共服务型政府的前提下,并考虑到未来“省直管县”的改革方向(市县分治),依法明晰地方各级政府的职责权限,将省、市、县各级政府应承担的职责权限落到实处,并进一步完善“省直管县”财政体制,使得各级政府的财力和事权相统一,从而保障城乡基本公共服务的实现,促进县域经济的发展。
4.借鉴浙江经验,调动市县两个积极性
在推进“省直管县”财政改革过程中,伴随着地市级相关的经济管理权限的下放和上收,地市级的领导权遭到很大程度的削弱,成为改革中的利益受损方,会影响到相关人员的工作积极性和主动性。
如一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区,帮扶县(市)发展的积极性有所降低,项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了其他地方,一些地级市不愿意再承担配套责任。
因此,必须注意保障地市级的利益,做好协调工作,使市县关系保持相对融洽的状态,从而减少改革的阻力,也不影响中心城市和县域经济的发展。
浙江作为“省直管县”改革的排头兵,在改革过程中长期实行市县财政同级而行政不同级,在协调市县关系和调动两个积极性方面积累了丰富的实践经验,通过精心设计合理、有效的制度和配套措施,来调动地市级单位挖掘财政潜力、发展经济、培植财源的积极性,如“两保两挂”和“两保一挂”,有效地促进地级市的财政增收。
因此,可以借鉴“浙江经验”的思路和办法,调动市县两级的积极性。
5.逐步推进“省直管县”从财政向行政的过渡
根据财政部财预[2009J78号文件,“省直管县”财政改革的目标是,在2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。
可以预见,随着“省管县”财政体制改革的不断推进,中央、省、市县三级的财政体制将逐渐建立。
在没有废除“市管县”体制之前,“省直管县”财政体制和“市管县”行政体制两种体制并存运转,体制间的矛盾和冲突是不可避免的。
“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制,但它是“省直管县”行政改革迈出的重要的先导步骤,将为行政上的“省直管县”体制奠定基础、创造条件。
一旦省管县财政体制改革顺利完成,省直管县行政体制改革也就具备了顺利推进的坚实基础。
因此,对于体制间的摩擦,除了要进一步转变政府职能和合理分配各级政府的事权之外,必须在条件成熟的地方,试点“省直管县”行政改革,建立“省直管县”行政体制。
可考虑已有的各省“强县扩权”的经验,选择合适的县(市)率先试点,给县级政府较充分的经济社会事务管理权限,享受与设区市相同的人权、事权和财权,然后在总结试点经验的基础上逐步扩大范围,设计可行的渐进方案,最终完成“省直管县”从财政向行政的过渡。
6.建立合适的监管机制
我国财政支出效率低下的问题由来已久,根本原因在于政府预算制度至今还不健全,而纳税人制度基本上没能建立起来,社会公众无力有效地控制政府的行为和活动。
“省直管县”财政改革后,县级政府财政管理权限和财力空前扩大,必须相应地强化监督机制,以规范县级财政活动,保证财政改革的成果。
最根本的是要健全预算制度和建立纳税人制度,以规范和约束财政资金的使用。
‘”1但在这两项根本性制度尚未建立之前,必须建立健全现有的监管机制。
首先,应强化和完善省对县的监督机制。
如对省管县派驻联络员,全面掌握县级财政的资金运行情况,并建立相关的信息反馈制度;在省厅配备相关的专业监督人员,定期对省管县的财政预算管理、各项转移支付及专项资金等进行监督检查。
其次,要强化人大监督职能。
发挥人大约束和监督政府收支活动的作用,通过对政府的财务决策与执行及相关活动依法实施监督,防止可能发生的寻租和行贿等腐败现象。
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