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政府住房补贴政策的比较
政府住房补贴政策的比较
行政管理专业:
李静209120401031
王双喜208120401050
摘要:
本文从消费者偏好、交易费用、监管成本三个方面分析了实物补贴的缺点及货币补贴的优势,同时借鉴了国际在住房补贴方面的先进经验,得出结论:
从市场经济运行的整体效率和资源最佳配置的角度来看,货币补贴是一种比较理性的选择。
但由于住房市场的结构性失衡,政府应在不同发展阶段选择不同的补贴形式。
关键词:
实物补贴、货币补贴、国际比较
政府的住房保障政策一般分为两类:
实物补贴和货币补贴。
实物补贴侧重于生产者,是指政府出资修建廉租房等低成本实用房,然后低价出租或出售给低收入群体,或者通过土地、税费上的优惠政策刺激房屋开发商提供低价住房,这种方式也称为价格补贴、实物配租、暗补和砖头补贴;货币补贴侧重于消费者,是指政府为符合条件的家庭提供资金补贴,扩大他们的购买力,鼓励他们租住或购买市场价格住房,也称为租金补贴、收入补贴、明补和人头补贴。
很显然,这两种补贴方式的资金使用效率和对消费者福利的影响是不完全等价的,各自的适用条件也相差悬殊。
综观世界各国的住房政策经验,实物补贴的适用前提,一是住房极度短缺,旨在住房的解危救困;二是政府财政困难,暂时无法直接提供大量补贴,而通过地价、税费减免等间接措施来替代直接的现金补贴。
我国实行的经济适用房政策即为实物补贴。
实物补贴与货币补贴具有不同的政策效应。
一、实物补贴的损失
1、改变相对价格带来的消费偏好损失。
实物补贴意味着居民住房消费选择权的减少或消失,改变住房与其他商品的相对价格,扭曲居民的消费偏好,从而降低居民的福利水平。
这实际上是一种市场效率损失。
为分析方便起见,先假定不存在交易费用和政府监管成本,提供的实物补贴能全部落到消费者手中。
假定,消费者的收入为M,居民将其全部收入用于住房消费和非住房消费两种用途上,目的是追求消费者自身效用最大化。
消费者收入=M
住房消费量=X非住房消费量=Y
住房价格=Px非住房价格=Py
建立目标函数和约束条件:
MaxU=U(X,Y)
s.t.Px.X+Py.Y=M
建立如下的拉格朗日函数:
L=U(X,Y)-λ(Px.X+Py.Y-M)
可得消费者效用最大化的必要条件:
MUx/Px=MUy/Py
如图2-2所示:
AB为最初未实施任何住房前提下的消费者预算约束线,U1为消费无差异曲线,它是一系列商品效用组合的集合。
U1与AB相切于点E,无差异曲线在该点的边际替代率等于预算线的斜率的绝对值,即
MBSxy=MUx/MUy=Px/Py---④
在切点E时,表明在既定的收入水平和价格条件下,居民家庭消费组合满足消费者效用最大化。
提供实物补贴,相当于降低了住房的租售价格,家庭预算线发生位移,至AB'',与无差异曲线U2相切于G(X3,Y2)点。
假设每单位住房消费量补贴T元,则新的预算约束方程为:
(Px-T)X+PyY=M---⑤
因此,G点为政府采取实物补贴方式时的消费者最大效用点,即消费者均衡点,由公式④可知AB''斜率的绝对值(Px-T)/Py等于U2在G点的边际替代率。
在住房以外其它商品价格不变的条件下,消费者购买Y商品的数量没有变化;而消费者购买住房的数量从OX1增加到OX3。
这主要是因为商品的价格效应引起预算线绕A点向外旋转。
该过程实际是替代效应和收入效应共同作用的结果。
①替代效应。
假设住房价格下降后,将消费者的货币收入减少一定金额,使他在该收入条件下仍能维持原来的效用水平,则AB''线将平行移动到LN与较低效用曲线U1相切于F点。
在这种场合,因为无差异曲线U1上各点的效用均相同,住房消费由OX1增加到OX2,显然是替代效应使住房的购买量增加,而住房以外其它商品的购买量必须相应减少。
②收入效应。
由于G点表示住房价格下降后,货币收入和支出不变时消费者实际购买量,所以从F点到G点可以设想为将消费者减少的收入退还,由于收入增加,其住房购买量从OX2上升到OX3。
由此可见,向消费者提实物补贴所引起的价格效应(X1,X3)=替代效应(X1,X2)+收入效应(X2,X3)。
另一种途径是变实物补贴为货币补贴。
政府采取货币补贴时,相当于增加了消费者收入,消费者的预算线由AB扩张至A'B',住房消费和非住房消费量分别增加,设政府向消费者补贴花费的金额与向生产者补贴相等都为X3,则新的预算线A'B'方程为:
PxX+PyY=M+TX3--⑥
若将点G(X3,Y2)代入公式⑥得:
PxX3+PyY2=M+TX3
整理得
(Px-TX3)+PyY2=M
满足公式⑤,可知预算线A'B'必过G点,且A'B'与U3相切于H点,H点为消费者均衡点。
由公式④可知:
U3在H点的边际替代率等于A'B'式的负斜率Px/Py。
显然,Px/Py>(Px-T)/Py
这表明A'B'与具有更高效用的无差异曲线相切,此时消费者均衡点H点的效用更高。
由以上分析可知,政府在提供相同数量的补贴时,货币补贴的效率明显大于实物补贴。
2、交易费用
上面的分析假定没有交易成本,家庭能够完全获得政府的实物补贴。
但实物补贴在实际操作的各环节中都可能会有流失。
住宅开发商在获取政策性住宅的开发建设权,以及居民在购买或租赁政策性住房时,会展开或明或暗的竞争,造成"租值耗散",产生交易费用。
3、监管成本
推行实物补贴,为使住宅建造商能够按政府规定的标准建房,且实物补贴房流到真正符合条件的家庭手中,政府要为此付出巨大的监督成本。
货币补贴尽管部分也会发生遴选、考核补贴对象的成本,但比实物补贴的难度小,因为在实物补贴下个人寻租动机更为强烈。
二、货币补贴的优势
实物补贴的负面效应,证明了该政策的局限性。
以货币补贴方式为主则有诸多好处。
第一,尊重受补助者的消费选择权,不把政府定制的格式化的住房强加给受补助者,而让受补助者根据实际居住与交通等需求而选择符合自己最优效用的住房商品,有利于居民进合理的住房消费。
第二,财政补贴的作用直接到达需要补贴的个人,能直接帮助最需要的人,并全部转化为消费者的福利满足,而不会在住房建设阶段产生效益流失或被生产者占有。
第三,政府可以节约巨额的监督成本,提高住房调控效率。
而且,政府住房政策的总成本容易估计和进行预算控制,也具有较好的灵活性。
补助人群、补助比例、补助方式,都可以根据政府财力和市场情况进行相应和及时的调整。
三、住房补贴模式的国际比较
(一)补贴类型的比较
五国的住房类型的比较(表1)
国家
补贴类型
相同点
不同点
美国
一般都分为两大类,即实物补贴和货币补贴
1.实物补贴分为公共住房供应补贴和低收入住房供应补贴;货币补贴分为现金补贴和减免税
2.从供给角度看,政府尽可能多地增加低租金住房或以低价格将住房卖给中低收入者。
从需求角度看,政府直接补贴住户。
英国
1.实物补贴是以大量住房供应和贫民窟改造为主要内容;货币补贴是以解决贫困住户房租金承受能力为主。
2.1980年后的混合产权的特色补贴模式。
具体操作模式是,让不能一次性购买房屋的人先买下部分产权,然后再缴纳剩余房产的租金给另一产权拥有者,直到完全买下房产为止。
按照房源的不同,可以细分为三种主要的混合产权模式,即原有公房出售、新建公房出售和市场商品房出售。
德国
1.实物补贴是指政府资助下,由个人、非盈利住宅公司、自治团体建造,向多子女家庭、残疾人、低收入者以及养老金少或领救济金的居民出售或出租的住宅,包括大中型企业用只有资金建造并在税收上得到国家优惠的职工住宅。
2.货币补贴是目前德国对低收入居民住房保障的主要模式。
韩国
1.实物补贴是政府按一定比例出资或资助建房。
2.货币补贴是政府给居民发放住房补贴。
具体模式是直接补贴和间接补贴。
住房直接补贴是政府财政拨款对居民买房、建房、租房给予相应的资助。
间接补贴是政府通过减免税、控制租金、降低建筑材料价格等模式来资助居民获得住房。
新加坡
实物补贴是指政府建造公共组屋,低价向居民出售或出租。
货币补贴是政府对居民购房进行补贴。
由表1可以看出,各国的住房补贴类型基本相同,包括实物补贴和货币补贴。
各国只是在补贴实际操作层面上略有不同。
(二)补贴主体和对象的比较
五国的住房主体与对象的比较见(表2)
表2
国家
补贴主体和对象
相同点
不同点
美国
补贴主体都是各国政府
1.公房建设由联邦政府主持,具体的选址、监督和分配则由州政府管理。
公房的产权归州政府所有,管理的专项机构是地方政府住房局。
2.补贴对象:
地方政府;私有营利或非营利机构;中低收入者
英国
补贴对象:
英国的住房协会;中低收入者
德国
补贴对象:
供应住房的个人、非营利住宅公司、自治团体、中低收入者
韩国
补贴对象:
公营的行政府公社;中低收入者
新加坡
补贴对象:
建屋发展局;全体公民
通过以上的比较可以看出,各国补贴的主体相同,都是由官方补贴,而补贴的对象略有不同,如新加坡补贴的对象是全体公民。
(三)补贴的内容与标准的比较
五国的住房内容与标准的比较,见表3
表3
国家
补贴的内容和标准
相同点
不同点
美国
根据居民家庭收入的情况来确定补贴幅度
1.用房租代金券直接补贴租户
2.对一般贫困家庭而言,收取的房租相当于其家庭收入的三分之一;而对于略高的家庭而言,房租则略高于三分之一。
例如,对低收入家庭62岁以上的孤寡老人、残疾人士、无家可归者等,若其用于住房的支出超过家庭总收入的30%,政府将为其提供房屋租金“差额”补贴。
家庭收入为居住地的中等收入80%一下者均可申请此项补贴。
英国
1.1946年的住房金融和其他法令,把1939年的补贴标准提高了一倍,以适应大规模的高标准住房建设。
补贴标准为60年每年每套住房16.1英镑,外加强制性的地方捐税5.1英镑。
2.保守党政府在1952年把补贴标准提高为26.14英镑,地方捐税8.18英镑。
当年住房供应目标实现30万套时,又在1955年把补贴标准降为22.19英镑。
到1956年底政府通过行政命令取消了这项补贴,补贴的对象仅针对老年人的一室单元和贫民窟的改造。
德国
1.要求各地政府按照不同区位、不同房屋结构和房屋质量,提出相应的指导租金水平,作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。
2.房租补贴资金由联邦政府和州政府各承担50%。
其中,居民实际交纳租金要与家庭住房需求结合,可承受租金一般按照家庭收入的25%确定。
补贴期限为15年,15年以后随着家庭收入的增加,相应地逐年减少租金补贴。
政府发放的住房补贴是根据个人的申请,以租金补贴和房产费用补贴的形式支付的。
当个人收入提高到一定界限时就不能再享受补贴了。
3.凡收入超过规定标准的应退出福利住宅,否则将收取市场租金。
目前,德国约14%的福利住房性家庭已经不属于福利房供应对象,而是按照市场租金交纳房租的。
韩国
1.政府投资占永久性公租房屋建筑成本的85%;可出售的公租房,由公营的韩国政府公社开发建设,韩国住房基金提高占中建筑成本40%-50%的低吸贷款。
2.住房承租人在签订租赁合同时需支付相当于住房价格50%-70%的押金,租赁期结束时押金被返还给承租人。
3.国民租赁房的租赁期为30年,求租对象为前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%-70%的无房者,并且是住房认购储蓄户。
4.无房的低收入家庭购买低于40平方米的住房可免缴住房购置税和交易登记税。
5.收入低于最低生活费用标准的家庭(4口之家,每月收入98.3万韩元或885美元),当地政府应给予住房补贴。
另外,对于年收入低于3000万韩元或27000美元的无房家庭,在购买85平方米一下公租房或二手房时,可以申请总额不超过6000万韩元的贷款,贷款年率在7.75%-9%;在购买85平方米以下的新建住房时,可以获得3000万-5000万韩元的住房贷款支持,其贷款年率为8.5%;如果购置60平方米一下的住房,则可获得相当于全部房价70%的贷款支持,贷款年率为8.5%。
新加坡
1.新加坡的房屋90%以上由政府出资建造,房屋建设局具体负责建设。
新加坡的房屋称为“组屋”,主要以出售的形式卖给居民。
2.分级提供共有住房补贴。
住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公用住宅。
采用购房分级补贴办法,如,一室一套的,政府补贴1/3;三室一套的,政府只补贴5%;四室一套的,政府不仅没有补贴,而且按成本价加5%的利润;五室一套的,政府按成本价加15%的利润。
由于房价上涨,出售共有住宅所赚得的利润必须向房屋开发局缴纳一部分。
通过以上的比较可以看出,各国补贴的标准不同,如美国采用的是“差额”补贴;新加坡采用的是“分级补贴法”,如居民在购买住房时,一定要按照政府规定的标准购买,才可享受优惠购买的住房面积超过规定,多出的部分要提高房价,这样就可以现在居民过的的占用住房。
略有相同的是各国大多是根据居民家庭收入的情况来确定补贴幅度。
(四)补贴保障措施的比较
五国的住房保障措施的国际比较
国家
补贴保障措施
相同点
不同点
美国
目标都是使补贴制度落到实处,尽量满足中低收入者住房的需求
1.政府鼓励私有房主为中低收入者提供低租金住房
2.政府同时鼓励私人新建廉价房屋,新建符合政府标准的廉租房客连续十年享受联邦所得税抵扣优惠
英国
1.政府设立住房保障资金,用于补贴住房协会
2.目前,住房保障资金也用于发放低收入居民的房租补贴。
目前,已经转让给住房协会的住房中,70%的居民按照其住房支付能力的不同,已经不同程度地领取了政府的住房补贴。
德国
1.政府对福利性住宅,在供应对象、租金及供应面积等方面政府都有明确的限制。
如每户平均居住面积为32-65平方米等。
2.20世纪70年代,由政府根据家庭收入、人口、房租支出情况给予居民适当的补贴,保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。
同时鼓励私人按市场价购房。
3.凡德国公民购房者,可以得到住房补贴;有子女的家庭买房还可以另外得到儿童购房补贴;购新建住房,原则上每年可贷款5000马克,购旧住房每年可贷款2500马克。
韩国
1.政府采用了“永久租赁房”、“公共租赁房”和“国民租赁房”等措施。
永久租赁房是专门针对城市贫困居民而设计建造的费营利性住房。
其余几套住房是微利性的,供给对象仅限于中低收入者,资格审查制度非常严格。
2.政府采取各种手段抑制炒房,保障了公房的有效利用。
韩国住房政策实行“一户一宅”,即保障每个家庭有一套住房,并且只能有一套住房。
政府在民间住房交易中实施“住房交易申报制度”,对二手房的买卖严格限制,并征收高额资产增值税。
新加坡
1.制定和执行“居者有其屋”的计划,由官方的建屋发展局建设大量公共住房,低价向广大中低收入家庭出售,并鼓励私人建房。
此外,这些公共住房的建设坚持小户型为主。
2.政府采取了分级补贴的方法,同时还规定,有房的居民不能在购买住房;无房居民可以买一套住房,居住5年以后才能出售。
政府补贴购房,大大激励居民的购房积极性,目前新加坡约有80%的居民居住在自有的住宅内。
3.政府每季度公布建房计划,对申请人进行抽签,中签者交付定金,签订合同,缴纳首付款。
在这样的制度下,居民一般两年左右即可住上新房。
当然,进行公平的组屋配售与政府的廉政建设分不开,要保证整个过程公正、公平、公开,政府各级官员必须严守职责,防止寻租现象的发生。
通过以上的比较,可以看出,各国为了使住房补贴发挥更大的作用,说采取的住房补贴保障措施针对性、约束性和灵活性都很显著。
四、国际房价补贴经验对中国的启示
(一)建立健全住房保障管理机构,依法明确供方主体
从中央到地方要尽快依法建立统一、协调的住房保障管理机构供方主体,使住房保障的申请、遴选、资金筹集、补贴发放和房屋管理等制度与措施都得到顺利实施,这是推进住房制度改革,加快建立住房保障体系,实现“住有所居”目标的必然选择,也是负责组织实施住房保障工作,尤其是具体负责住房补贴实施细则的制定与运作工作。
(二)多元化筹集补贴资金,逐步扩大补贴覆盖范围
住房补贴资金的筹集应主要依靠政府的力量,建立以预算投入为主体的多元化筹资渠道。
在国外住房补贴资金占政府预算的比例比较高,如英国政府此项开展约占GDP的2%以上,占公共支出的5%左右。
在目前分税制财政体制下,地方政府投资兴建保障性住房飞财力明显不足,中央财政投入相对有限,而住房公积金增值收益、土地出让净收益、廉租住房租金收入和社会捐赠筹资方式的自己稳定性不够,规模小。
(三)积极鼓励、引导私人与社会团体捐资建房,拓宽房屋来源渠道
在实物配租方面,政府在保障性住房的房屋来源供给上,可以充分发挥财税、金融等经济手段的作用,引导、拉动更多的社会资源参与到保障性住房的供给中。
在住房建设方面,鼓励私人社会团体等社会力量参与保障性住房的建设‘拓宽房屋来源渠道,衣更好地发挥实物配租的作用。
(四)各地要及时制定住房建设规划,并建立起严格的住房保障管理运行机制
各地城市政府要及时制定住房建设规划,并在制定和实施住房建设规划时要从住房保障的政策性出发,既要关注住房的总体供应量,又要确保各个社会阶层都能在合理的价格水平下享受到适当的住房及居住环境,实现“居者有其屋”的社会发展目标。
可以从以下几方面加强管理:
一是建立保障性住房的申报、审核、公示制度;二是实行公平、公开的轮候排队制度;三是建立信息系统,加强动态监管;四是建立退出机制,加大惩戒力度。
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