深圳市的行政体制改革.docx

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深圳市的行政体制改革

深圳市的行政体制改革

深圳是体制改革的产物，深圳的改革是系统的改革。

与经济体制改革紧紧相伴的行政体制改革，在催生这座现代化特区城市的过程中发挥了至关重要的作用。

深圳的行政体制改革从1981年至2002年间的22年，可以划分为20世纪80年代和90年代之后两个内容有很大差别的基本阶段：

80年代以机构改革为主，90年代则在其基础之上以转变政府职能、规范政企关系和进行体制创新为主。

一、20世纪80年代：

以精简为主要内容的机构改革

深圳是作为中国改革开放的一个试验地而创建起来的新兴城市，按照这种试验的需要、它自身发展的阶段性以及中央对它的功能要求，它的组织体制从城市建立之初起就不断地发生着变化。

（一）特殊背景：

行政区划和政权结构的快速演变

深圳市的前身是宝安县，属惠阳地区管辖。

1978年，广东省委向中央提出设想，在与香港接壤的宝安县内设立一个专门承接对外加工业务的出口工业区，通过香港开展对外经济合作的试验。

这个设想得到了邓小平的肯定和中央、国务院的批准。

1979年2月，国务院发布了38号文件，决定“在若干年内把深圳建设成为具有相当水平的工农业相结合的出口商品生产基地；建设成为吸引港澳游客的旅游区；建设成为新型的边境城市”。

同年3月，中央和广东省委决定，撤销宝安县建制，成立副地区级的深圳市。

11月，中共广东省委决定，将深圳市升格为地区一级的省辖市，直属省政府领导。

1980年5月，中共中央和国务院发出41号文件，明确指出要积极稳妥地搞好特区建设，并将“出口特区”改为“经济特区”。

从此，深圳正式定性为“经济特区”。

第五届全国人大常委会第十五次全体会议通过并颁发了《广东省经济特区条例》，批准国务院提出的在深圳市内设立经济特区的设想。

1980年10月，广东省又经国务院批准，恢复了宝安县建制，同时宣布深圳市的政治待遇与广州市相同。

这时，深圳市管辖特区和宝安县两个部分：

宝安县下辖18个镇，特区内则设一个罗湖行政区负责特区内的基层政权建设、市镇建设和城市管理。

1983年初，罗湖行政区被分开改设为罗湖、上步、南头和沙头角四个管理区，属县级建制，各管理区内设立管理区办事处，为市政府的派出机构。

1984年8月，增设蛇口管理区。

1991年，经国务院批准，深圳特区内的5个管理区重组为罗湖、福田、南山3个市辖行政区，为一级基层政权。

1988年11月，国务院正式批准深圳市在国家计划包括财政计划中实行单列，并赋予其相当于省一级的经济管理权限。

1992年7月，第七届全国人大常委会第25次会议通过决议，授予深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府在报经有关部门备案的前提下，有制定地方性法规和规章的权力。

随着深圳特区的发展壮大，原先的行政区划已渐不适应形势的需要。

经国务院批准，国家民政部、省民政厅分别发文，再次撤销宝安县建制，设立深圳市宝安、龙岗两个市辖行政区。

两个新区于1993年1月正式挂牌办公。

1997年12月，国务院又批准设立了深圳市的第6个市辖区盐田区。

至此，深圳市的行政区划和政权建设形成目前的基本格局。

深圳市政权建设史上的另一件大事，是1991年中央政府结束了对深圳特区行政隶属关系定位的讨论，否定了将深圳特区政府定位于中央政府的特别派出机构的设想，而是将其定位于副省级的地方城市。

从此，深圳市、区、镇各级党委、人大、政协机构才开始按照地方政权通行的模式建立起来。

（二）积极变革：

组织体制的高频率改革

深圳市建立初期，政府机构及其职能的设置基本上沿用了计划经济体制时代的传统模式。

旧体制下的权力过分集中、机构臃肿、职责不清、政企不分、层次繁多、办事效率低等现象在新组建的市政府中同样存在。

这种状况非常不利于特区的开发开放，更不利于发挥特区的改革试验作用。

为此，深圳特区从20世纪80年代初期起就开始了大规模的政府机构改革，为建立适应市场经济体制要求的行政管理体制进行了许多大胆探索。

在1988年以前的8年时间内，这种改革就进行了4次，平均每两年一次，其频率之高，非常罕见。

第一次机构改革是在1981年底至1982年初进行的。

这时特区还处在初创阶段，经济基础薄弱，社会发展水平较低，改革的主要动因除了反对官僚主义、提高政府机构办事效率和减轻财政负担外，重要的是为探寻新的经济运行机制开辟新道路。

因此，这一次的改革围绕一个“简”字展开，追求简政放权、减少办事环节，对政府机构进行大规模精简。

改革后，市政府只保留了17个局级职能机构，机关行政人员由改革前的1778人减少为506人，下降幅度为71%。

这次改革事实上已经开始做了18年后许多地方要做但仍然还没能够做的一件大事，即大规模削减政府专业经济主管部门，并将它们转变成自负盈亏的经济实体。

如原来的物资局、粮食局、外贸局、商业局、供销社及商贸流通管理部门都变成了经营性企业。

行政性公司也进行了脱胎换骨式的改造，变成了参与市场竞争的独立企业，而不再是兼有行政职能的特殊部门。

另外，这次改革还减少了政府部分的一些审批事项和审批环节。

第二次机构改革是在1984年进行的。

这次改革的主要目的是使政府工作适应发展外向型经济和城市建设的需要，强化综合协调机制，建立健全决策咨询体系。

这年，邓小平第一次视察深圳，并为深圳特区题词：

“深圳经济特区的发展和经验证明，我们创办经济特区的政策是正确的。

”通过改革，市政府建立了发展外向型经济的“四委五办”架构，将市计划委员会改为社会经济发展委员会，建立了工业发展委员会、进出口委员会和城市规划委员会，以及基建、财贸、交通、农牧和文教5个办公室。

第三次机构改革是在1986年进行的。

这次改革使深圳市的行政管理在面向市场经济方面实现了两大突破。

第一个突破是基本完成了撤销专业经济主管部门的任务，将传统计划经济体制下的电子工业局、化学工业局、纺织工业局、机械工业局、能源局及一轻局、二轻局之类的行业主管局全部撤销，转为经济实体。

另一个突破是减少行政层次，改变了地方政府中比较通行的3级管理模式，实行一级政府内的两级管理模式。

改革前市政府的行政层次是市政府——委办——局三级，改革后将中间的委、办和局归为一级，从而减少了管理层次，简化了办事程序。

在这个两级模式中，委员会一类的机构虽然是存在的，但它们不仅不再是高于职能局半级的一个行政层次，而且也不再是作为一个具有实际职能的常设部门，只是作为市政府决策体系中的一种咨询机构发挥作用，其组成人员通常都是由一名主管副市长和有关职能部门的负责人构成，在进行全市性主管业务范围内的重大决策时，定期或不定期地就决策问题进行研究活动。

因此，可以说这一类委员会只是虚设机构，只有它们下设的办事部门才是实设的，因而称为“虚委实办”。

1986年机构改革的另一重要内容是在政府机构序列率先恢复设立行政监察局，加强政府的自我监督。

第四次机构改革是在1988在进行的。

这次改革是按照党的十三大的精神，解决党政职能不分的问题。

改革的内容包括撤销市委部门中与市政府部门对应和重叠的机构，把党委部门的部分行政管理职能转移到政府部门；加强了决策咨询和行政监督方面的机构，例如成立了市政务咨询委员会（即后来市政协的前身），市政府法律顾问室；彻底取消对企业的机构编制管理，赋予企业充分的劳动人事权；对市政府各部门机构的名称进行统一规范，进一步明确各部门的职能分工，使其各司其职、协调配合、运转有序；改革国有资产管理体制，成立了市国有资产投资管理公司，专门负责对国有资产的监管和营运，行使政府职能。

二、20世纪90年代：

职能转变与关系重塑

进入90年代以后，深圳市的行政体制改革紧紧围绕政企分开和转变政府职能这个中心环节，努力使政府管理适应社会和经济发展的要求。

从1992年开始至1993年，按照党中央关于建立社会主义市场经济体制的精神，深圳进行了第五次机构改革。

这次改革的重点在于规范职能、理顺关系、优化管理。

（一）取消企业的行政级别，恢复企业的社会角色

转变政府职能的一个重要内容是正确处理政企关系。

在传统计划经济体制下，由于企业隶属于政府的专业主管部门，所以企业的等级是按照所属行政部门的等级来确定的；厅级部门的下属企业一般是副厅级或处级，以此类推。

这样，企业的级别和企业本身的经营指标没有关系。

这与市场经济的要求是背道而驰的，必须加以改变。

为了更好地把企业推向市场，营造平等竞争的环境，使用经济手段管理国有企业，深圳市委、市政府于1993年9月公布了《深圳市属国有企业分类定级方案》，决定取消市属国有企业的行政级别，建立以经营规模、效益水平为基准的客观公正的企业评价系统，逐步形成符合市场经济规律要求的新的企业分类定级制度。

企业分类定级制度的主要原则是：

第一，按产权关系管理企业，而不是按行政隶属关系管理企业；第二，以规模大小确定企业类别，以效益高低划分企业级别，建立以国际通用指标为主体的企业分类定级考核评价体系；第三，以企业的类别、级别确定其待遇，鼓励优胜劣汰，形成激励机制，加速企业优化组合进程。

企业分类定级的办法，主要是采用国际通用的3大指标体系即资产（总资产、净资产）、利税（利润总额、上交利税）、销售（销售额、创汇总额）来对企业划分类别和级别。

其中，不同指标在企业评价中所占的权重是有区别的。

资产指标的权重为35%，利税指标的权重为35%，销售指标的权重为30%。

企业按照规模指标的得分，划分为3类，每一类中的企业再按照效益指标的得分及利润总额各划分3级，一共9级。

企业按新标准分类定级以后，市政府建立相应的激励机制，将企业的类别、级别和企业的待遇、企业员工的待遇等挂钩。

这些待遇包括工资、福利、微利商品房分配、常住户口指标、赴港澳及出国指标等。

企业的类别级别越高，效益越好，对国家的贡献越大，相应的待遇也就越好。

（二）解除企业和政府部门之间的行政隶属关系

取消企业的行政级别恢复了企业应有的身份，但仅此还不能完全解决政企不分问题。

因为在政企之间还存在着由来已久的隶属关系。

不解除这层关系，企业的“附属物”地位仍然无法改变。

因此，1994年8月18日，深圳市政府做出决定：

为了进一步理顺政府与企业的关系，实现政企业分开，加快政府职能转变，建立现代企业制度，在深圳国有企业和政府部门间实行企业无行政主管部门改革。

通过改革，要使企业成为真正独立的法人实体和市场竞争主体。

为此，深圳市委、市政府制定了《深圳市企业无行政主管部门改革实施办法》，对解除政企之间这种主管与被主管的关系，提出了针对性很强的几大原则。

首先，要求党政机关与所办经济实体彻底脱钩，并且今后不准再办企业；凡是与市、区两级党委、政府、人大、司法机关有挂靠关系的企业，也一律解除挂靠关系。

其次，以后企业填报各种表格时，“上级主管部门意见”一栏不再需要填写。

如确实需要有关部门提出意见的，也改由产权部门或行业主管部门签署意见。

再次，企业集团公司要以出资者身份对参股企业行使产权管理，不再代行政府的行政管理职能。

而对于政府来讲，它所应该具有的宏观经济管理职能要和国有资产管理职能区分开来。

有关职能部门需要加强的是全行业性的管理和指导，为所有企业创造平等竞争的外部市场环境，并对各种不同所有制企业实行统一办事标准。

改革办法实施以后，政府领导人和政府各个部门都不再分管企业，而是将主要精力投入到间接管理和调控上来；政府部门的管理手段从以行政审批、行政管理为主转向以法制和经济手段管理为主；从直接兴办企业向全行业的管理和服务。

其主要任务是以政策手段引导企业，不直接干预企业的生产经营活动。

（三）规范政企关系的新行动：

建立和完善国有资产管理新体制

早在1987年7月，深圳就以政资分开和加强国有资产管理为目的，按照把国有资产管理职能与政府社会管理职能分开的原则，成立了全国第一家专司国有资产管理的机构——深圳市投资管理公司。

1992年9月，深圳成立市国有资产管理委员会。

按“虚委实办”的原则，国资委是个虚委，主要由市体改办、财政局、国土局、经济发展局、贸易发展局、运输局、计划局、监察局、审计局、统计局、法制局、市委组织部、投资管理公司和建设集团公司等14个部门的主要负责人组成。

作为其办事机构，1993年10月，深圳市国有资产管理办公室成立，履行国资委的日常办事职能。

在这个体制中，投资管理公司是全市惟一一家国有资产运营机构，它可能导致垄断，从而带来国有资产运营的效率低下。

为克服这一弊端，深圳市分别于1994年9月和1995年4月将原市建设集团改制为两家新的资产经营公司，将全市市属100多家一级企业全部纳入这个管理体系。

至此，国有资产管理的新体系宣告形成。

在国资委——国资办——国有资产经济公司的3层次国有资产管理新体系中，国资委的主要职能是执行国家关于国有资产管理的法律和政策，决定国有资产经营公司的设立和变更事宜，审查批准资产经营公司的长远规划、年度计划和其他一些重要管理目标，编制国有资产收益预算草案，确认企业主要领导人员的任职资格，考核企业领导班子，指导国有资产经营管理等。

国资办的主要职能则包括贯彻国资委的各项决定，进行问题调研，组织国有企业清产核资、产权界定、资产评估和产权登记，监管产权交易，处理产权纠纷，制定国有资产增值指标体系，考核资产经营公司运营状况，对国有资产进行分类统计和综合统计，收集整理国有资产管理方面的各类信息，培训国有资产管理人员等等。

（四）深圳市财税体制改革

在中国，财税体制改革是政府走向市场经济和解决中央与地方关系的重要内容。

20世纪90年代中期以来，深圳市的财税体制改革主要集中在如下两方面：

1.财政收入制度改革

深圳市财政收入制度改革的内容主要包括税收征管体制改革、市区镇3级分税制的实施和行政收费制度改革等。

在1994年以前，深圳税收的征管模式一直沿用专管员管理体制，其特点是税收专管员对征收对象企业划片管理；随着深圳经济的发展，企业数量越来越多，专管员的负担越来越重，税收人员的数量不断增加，税收成本不断上升。

为改变这种状况，深圳市税务局参照发达国家的税收征管制度，决定对旧的征管模式进行彻底改革，其核心内容是取消专管员管户制度，对征收实行新模式。

在健全税收信息系统的基础上，实行企业电子报税，建立税款专户，由银行根据税务局开出的税额进行自动划解。

自1994年中央政府和深圳市实施分税制以后，市区两级财政税收体制的问题便突出地暴露出来。

区级政府的注意力集中于从市财政这里和其他区争取利益，而对通过在本区内向企业提供优良政府服务来大力创造税源兴趣不大。

因为企业的税收走向是沿企业的隶属关系而行的，有些企业虽然设在自己区内，但税不由本区来收，本区享受不到税收的利益。

因此，改革的主要内容之一就是使税收彻底属地化。

这项改革措施实施以后，各区政府对待企业的态度发生了重大的转变，由过去的无关痛痒一变而为自己的衣食父母。

有的区明确提出“企业就是上帝”，认为政府的职能就是为这些创造财政收入的企业服务。

有的区则提出对企业“不求所有，但求所在”，对企业所有制问题的关注也大大淡化，不再像过去那样醉心于自办国有企业。

各区政府的工作重点开始转向改善投资软、硬环境，努力吸引企业到本区投资办厂或开办公司。

市区两级分税的效果表现出来之后，区镇两级的分税随后展开。

现阶段，我国财政收入还有另外一个重要来源，即政府的行政性收费。

由于政府部门的层次多，确定的收费项目多，许多收费已经没有任何法律政策依据，其目的也不再只是为社会事业的发展筹集资金，因此很大程度上失去了其本来的功能，而演变成为一级政府或部门本身谋取不正当利益的重要途径。

所谓“乱收费”就是这样一个情况。

治理乱收费的良策便是减弱政府部门的收费冲动，使所收之费不能自己自由支配，“票款分离”就是一个简单但阻力很大的措施。

1990年，深圳市实施增容费的票款分离制度，随后，又在交通违规罚款事项上实行了票款分离。

根据1996年开始生效的《行政处罚法》的规定，深圳市财政局决定对政府罚没款一律实行票款分离，取消按比例返还制度，并向社会承诺于2000年前对所有条件的单位实行票款分离。

2.财政支出制度改革

财政支出制度改革的主要内容是实施政府采购制度。

在深圳，政府每年的财政支出高达100多亿元，其中用于采购物料和服务的费用就有几十亿，加上预算外资金、事业收入及其他途径的资金，数量非常可观。

从1997年年初起，深圳市政府开始局部推行政府采购制度。

首先是对政府公务用车实行统一投保；接着，该年11月举行第一次政府公务用车招标会，对部门公务用车进行集中招标采购；到1998年5月，三次政府公务用车招标共集中采购159辆，节约资金609万元，平均节约9%。

紧接着，政府招标采购的对象和范围不断扩大。

1998年3—5月间，对部分绿化工程进行公开招标。

经过30多家绿化公司竞投，计划投资额为270万元的植树工程，价格下降到130万元，节约支出140万元，节约率超过50%。

6月份，又有一大型修缮工程和电话网络工程进行公开招标，节约支出180多万元。

此外，政府的计算机、空调、电视和家具等通用设备的采购也通过公开招标进行了政府采购。

政府采购制度逐渐在全市政府部门和更多领域推开。

深圳市人大常委会已经通过并颁布了《深圳经济特区政府招标采购条例》，市政府的物料供应中心也已经设立。

（五）政府政策孵化高新技术产业：

市场经济条件下政府职能的新探索

20世纪90年代初以来，深圳市政府不断强化以产业结构政策和产业技术政策为主要内容的多种产业政策手段，以此推动经济发展和经济体制改革。

深圳市高新技术产业政策的形成有着极为重要的国际、国内背景。

首先，世界经济和地区经济的变化趋势对处在前沿位置的深圳形成双重压力，一是发达国家和地区加快了迈向知识经济的步伐，竞争向更高层次发展，重点体现在高新技术产业和更复杂多变的金融手段方面；二是较深圳先行一步的东南亚地区也加快了产业结构调整的速度，这对基础设施、经济实力和制度环境尚未形成真正优势的深圳而言是一个巨大的挑战。

其次，国内形势的变化也对深圳的经济发展构成压力。

党的十四大以后国家确定的新的经济发展战略，使80年代特区享受的许多优惠政策逐渐变成全国的“普惠”政策，深圳的经济发展只能在与其他地区近似的制度环境中进行。

为保持竞争优势，深圳市政府从90年代初开始运用产业政策来引导产业结构向高新技术产业方向进行调整。

1990年，深圳市制定2000年经济社会发展规划和《深圳市科学技术发展规划（1990—2000）》，提出了“以科技进步为动力，大力发展高新技术产业和第三产业”的战略方针。

1991年8月，深圳市政府做出了《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》，明确提出：

“到90年代中后期，我市科技发展水平进入到全国先进省市的行列；科技进步对国民经济主要指标的贡献比重，要从80年代的20%—30%提高到50%左右；高新技术产业值占全市工业总产值的比重，要从目前的10%左右提高到20%—30%。

”实现预定目标的具体手段很多，主要包括五个方面：

建立以工业为主体、科研生产一体化的开发体系，推动企业技术进步；大力促进科技成果商品化，加强引进技术的消化吸收；积极发展高新技术产业，优化产业结构；增加全社会对科技的投入，建立多渠道、多层次的科技投入体系，建立和完善科技服务体系，为科技、经济和社会发展服务。

其后，多项具体的产业技术政策陆续制定出来，例如1993年6月制定的《深圳经济特区民办科技企业管理规定》、《深圳经济特区加快高新技术及其产业发展暂行规定》等就是其中的两项。

1995年，深圳市制定《关于推动科学技术进步的决定》，制定了科学技术进步的新的政策目标：

到2000年，科技进步对经济增长的贡献率达到45%以上；高新技术产品产值占工业总产值的比重达到30%；专业技术人员总数达到25万人以上；企业技术创新能力大幅度提高，重点行业的综合技术水平达到国内领先，部分行业达到国际先进水平，使深圳成为我国高新技术产业开发生产的重要基地。

到1999年，产业政策的目标中又增加了许多新的内容，包括“把深圳建设成为高新技术研究开发基地，高新技术产业基地，高新技术成果交易中心、高新技术产品出口基地，继续发挥经济特区的示范和带动作用，为我国的产业结构、产品结构优化升级，为我国高科技在世界占有一度之地，做出更大贡献”等内容。

至2002年，这些政策目标基本上都超预期实现。

（六）审批制度改革：

规范政企和政社关系的新行动

为适应入世对政府管理的新要求，1999年2月13日，深圳市政府以第83号政府令的形式，公布了《深圳市审批制度改革若干规定》，并于发布之日起正式实施。

这是深圳市转变政府职能、规范政企关系和整体行政改革的又一重大举措。

深圳市政府为什么要大刀阔斧地进行审批制度改革呢？

因为既有的审批制度存在严重问题，已经到了非改革不可的地步。

首先，尽管经过了多次行政改革，政府职能已经有了相当程度的转变，但“审批经济”和“审批行政”的特征依然非常明显。

政府的主要管理职能被许多部门理解为就是审批职能，这导致审批事项过多，审批范围被人为扩大。

据调研统计，政府50个部门共有审批事项737项，核准事项272项，备案事项120项，合计1129项，几乎涉及了所有行业和主要的社会经济活动。

在737项审批事项中，有23个部门的200多项审批不同程度地超越了规定的审批权限。

如国家工商局原则要求只对95个行业（项目）进行前置性审批，但深圳的20多个部门经过扩大范围，将其增加到了110项。

其次，许多审批项目的依据不充分，有的甚至根本没有任何依据。

所谓审批依据不充分，是指有一些审批项目在当选规定中只是要求政府部门加强管理，并没有规定要用审批方式进行这种管理。

按照市场经济体制的原则，这一类规定一般是不应该使用审批手段的。

再次，许多确定的审批项目缺乏明确而严格的审批内容、条件规定，使审批结果成了部门和审批者的主观意志的产物。

在调研涉及的审批项目中，有近一半对审批条件的说明极其模湖，标准非常不确定。

例如有的列明审批通过所需条件是“具有一定规模”，有的要求是“视对生产安全有无影响”，有的则要求提供“其他应当提供的材料”，有的甚至写明要具备“本部门认为应该具备的其他条件”。

最后，审批所需时间普遍太长，审批环节太多，因此审批的效率很低。

在所有审批项目中，共有超过100项需要两个以上的部门审批，这主要涉及特殊行业、控制行业、专营专卖项目、规划项目、需要配置土地资源的建设项目、文教项目、调干调工项目、高科技项目、限制性工业项目、广告项目、政府投资项目、外商投资项目和农业项目等。

例如，如果要兴办一个需要用地的高科技工业建设项目，从提出可行性研究报告到项目竣工投产，一般要经过13个部门的审批；审批过程中还要收取30多项费用，盖50多个公章，需要时间至少6个月，甚至长达1年以上。

其中，有4个部门需要进行两次以上的审批。

针对上述问题，深圳市审批制度改革领导小组办公室于1998年制定出了审批制度改革实施方案。

总的原则是按照党的十五大精神，进一步解放思想，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，加快国民经济的市场化进程，创造更加公平竞争的社会环境，尽可能减少审批在政府履行经济管理职能中的比重，更多地代之以其他间接化的和有效的手段。

这个改革方案强调，审批制度改革就是要进一步转变政府职能，确立政府在市场经济中的合理地位，理顺政府与市场、政府与企业以及政府与社会的关系，使政府部门从繁杂的审批事务中解脱出来，转到加强宏观调控、制定市场运行规则和实施监督管理上来。

深圳市审批制度改革领导小组办公室经过长达1年时间的审批项目清理，核对了2000多份法律法规，逐条分析筛选，最终决定保留305项审批，减少418项审批，减幅为57%。

原有核准事项大部分保留。

审批、核准和备案三类项目共减少463项，减幅为42%。

这个方案经市政府第111次常务会议研究通过，将所有确定下来的审批、核准和备案事项在报纸上予以详细公布。

2000年和2002年，在第一次审批制度改革的基础上，深圳市政府按照加入WTO后政府管理必须更加严格地符合WTO规则的要求，又分别进行了第二次和第三次审批制度改革，将审批制度改革进一步推向深入。

其中第二次改革在第一次改革的基础上再将审批事项压缩了30%，并对保留的审批项目进行了更加严格的规范化处理。

2004年3月22日，深圳市又开始了新一轮的行政