城市体系规模结构演变国际经验中国实践及其理论拓展.docx
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城市体系规模结构演变国际经验中国实践及其理论拓展
城市体系规模结构演变:
国际经验、中国实践及其理论拓展
刘学华
(上海发展战略研究所,200032)
内容摘要:
关键词:
我会一面走,一面向你讲述小城市和大城市的故事。
有多少曾经的大城市变成了如今的小城市;又有多少我们有生之年成长起来的大城市,在过去是那么的微不足道。
——古希腊著名历史学家·希罗多德(Herodotus)
一、引言:
大与小的城市化路径选择
从未来趋势上看,我国作为一个14亿人口大国,城市化水平从当前的47%左右提升到2030年65%或75%,将意味着分别会有3亿和4亿多的农村人口转变为新增的城市人口。
农村人口究竟通过怎样的形式转化为城市人口?
应当优先促进哪一类城市(镇)发展?
大中小城市和小城镇协调发展的中国特色城镇化道路目标模式是怎样的?
这些问题一直是我国区域经济学、城市经济学等理论研究所关注的焦点。
大与小的合理城市规模、城市化发展的路径选择在建国以后60多年来城市化发展的各个阶段也有过不同的观点和争论(如王小鲁、夏小林,1999;王放,2001;蔡继明、周炳林,2002;高佩义,2004;Au和Henderson,2006;李善同、许召元,2008;王小鲁,2010等)。
一些学者认为,我国目前100万人口以上大城市仍然太少,未来至少需要增加百座以上百万人级别的城市(王小鲁,2010);以费孝通为代表的小城镇论认为,解决三农问题的出路归根结底还是要靠加快小城镇建设(费孝通,1984)。
而在动力机制上,经典城市经济学认为市场机制卡可以通过集聚经济正负外部性等使城市找到其最佳规模或均衡规模,也有研究认为政府政策引导对人口转移可以发挥积极作用。
但实际上城市规模变化的动力因素和作用机制不断变化,尽管也有研究指出城市体系规模结构的演变是由政府和市场两种力量共同作用的过程(程开明,2007),但就其具体的作用机制并没有给出同演变模式逻辑上一致的解释。
实际上,在世界城市化发展过程中,各个国家不同规模的各类城市在城市化发展的初中期阶段都体现为由小到大的进行性增长。
特别是城市化发展的中期,所有城市规模都不断扩大,大城市自身不断增长。
相应小城市不断发展中等城市,中等城市不断发展为大城市,结果大城市体现出较快的发展趋势。
对这一问题的研究需要结合城市化发展历程和不同阶段进行深入研究、统筹考虑,也需要在广阔的历史视野和全球视野下,总结和梳理大、中、小城市在不同发展阶段的经验和规律。
发达国家城市化成功经验表明,在城市化快速发展阶段,结合自身条件加强规划引导形成规模结构合理、功能协调的城市体系,对一个国家的经济持续发展意义重大。
作为一个全球性的普遍现象,18世纪60年代英国产业革命之后,世界各国先后开始从以农业为主的传统乡村社会转向以工业和服务业为主的现代城市社会。
2008年全球城市化水平超过50%,世界首次大于一半的人口居住在城市。
但由于不同的国家具有不同的客观条件和资源禀赋,也面临着不同的制度约束,因而其城市化的过程、路径、规模以及结构变化也会有所不同。
与世界主要国家相比,我国城市化发展和城市体系演变的时代背景、历史禀赋以及现实约束等都有着很大不同,在发展模式及路径选择上不能局限于简单仿效,而要深入展开研究和积极探索。
因此,鉴于城市化作为未来30年中国发展的核心主题和动力源泉(王小鲁,2010;金岩石,2010;海闻,2010等),以及中国城市化将是未来世界发展的重要动力(斯蒂格利茨,2008)已经基本形成共识,从进一步认识大中小城市规模问题的复杂性出发,本文尝试从城市体系规模结构演变的角度,对城市化合理模式及其演变历程进行一个综合性的比较研究。
本文第二部分总结全球城市化快速发展以来世界主要国家在城市体系规模结构方面的历程和特征;第三部分结合一般范式分析中国城市规模演变的典型事实;第四部分在国际比较和中国实践的基础上对理论体系进相应拓展;最后第五部分简要概括本文主要认识,并就“大中小城市协调发展”从城市体系规模结构的角度提出一些看法。
二、国际比较——一般范式与共性规律
城市体系规模结构在世界各国普遍存在,主要包括金字塔型(单核型)、双核型、网络型等不同类型,不同国家的具体分布形式各不相同。
其中金字塔型是普遍存在的统计规律性现象,即城市规模越大,城市的数量越少,反之,规模越小,城市数量一般也越多,这种城市数量和规模等级变化的关系用图表示出来,便形象地成为城市金字塔。
将一个国家各个时段的表示城市数量和规模结构的“城市金字塔”进行对比分析,便能从中观察大中小城市的特点、变化趋势和存在的问题。
(一)主要国家演变情况
1、美国:
渐进的均衡
表2美国城市体系规模结构的演变:
1790—2005
人口
1790
1800
1850
1900
1950
1970
1990
2005
城市化率(%)
5.1
6.1
15.4
39.6
64.2
73.6
75.3
80.8
100万以上
3
5
6
8
9
50—100万
3
13
20
15
24
25—50万
9
23
30
41
36
10—25万
5
23
5
100
136
190
5—10万
4
40
126
240
355
364
2.5—5万
2
2
16
82
252
520
741
643
合计
2
2
25
160
424
916
1296
1266
数据来源:
饶会林(2008);维基百科(http:
//zh.wikipedia.org/)。
美国位于北美洲,面积937.26万平方公里,人口3亿。
进入20世纪,美国城市化速度明显加速。
美国城市化进程起步早,速度快。
从表2可以发现,1790年美国大于2.5万人的城(市)镇只有2个,到1900年增加到160个,到2005年又增加为1266个。
城市化水平从5%提升到80%,同时各城市规模也普遍扩张并形成了近300个都市区,其中500万人以上的大都市区有9个。
基本走向是从中心城市到郊区化(卫星城)再到都市区集中的模式,当前纽约大都市区有2120万人(纽约市825万人),洛杉矶大都市区1640万人(洛杉矶市385万人),芝加哥大都市区916万人(芝加哥市290万人)。
2、德国:
中小城市
德国位于中欧西部,面积35.7万平方公里,共有16个联邦州,人口8200万。
虽然德国工业革命开始的时间迟于英、法、美等国家,但其速度非常快。
2003年城市化率87%,居世界第三位。
德国城市化的特点不仅仅体现在速度上,而且体现在构成的城镇体系、城镇风貌、城镇功能等众多方面。
一般认为,在战后经济发达国家正处在城市化加速、大城市迅速发展的阶段之时,但不同于英、法等欧洲国家,德国出现了中小城市数及城市人口增加的速度高于大城市的特点,形成以中小型城市为主互为依托、城乡联动的城镇体系和自然分工、均衡协调的城市布局。
当前德国2万人口以上城市共有188个,其中1/3人口居住在82个“大中城市”(10万人以上城市)、2/3人口居住在2000—10万人规模的小城镇,更没有像伦敦、巴黎类似的巨型城市。
表3德国城市体系规模结构
规模分组
主要城市及人口规模水平
数量(个)
100万及以上
柏林(340万)、汉堡(170万)、慕尼黑(120万)
3
50—100万
科隆(96万)、法兰克福(64万)、斯图加特、多特蒙德、不莱梅等
11
10—50万
杜伊斯堡、波鸿、比勒菲尔德等
68
2—10万
凯泽斯劳滕等
106
合计
188
数据来源:
维基百科(http:
//zh.wikipedia.org/)。
作为世界上城市化水平最高的国家之一,同时由于它在城市发展和城市体系规模结构的独特性又常常成为比较研究的重要参考对象。
德国之所以能够迅速完成城市化进程,并形成鲜明的城市特色,其原因是多方面的,除了其特殊的温带大陆性气候、起伏多变的复杂自然地形以外,历史、政治、经济、行政等方面的特征更在德国城市得以充分体现。
具体来看:
1)德国的地形异常多样,从连绵起伏的山峦、高原台地、丘陵、山地、湖泊直至辽阔宽广的平原,从北到南划为5大地形区;2)长期割据以及联邦自治是形成城市均衡布局的基本原因,1990年东西德统一后,全国共有16个联邦州,41个专区、323个县,14000个城市(社区),由于国家层面城市政策相对薄弱,各州和地方政府具有地方自治职能的诸多中小城市构成了德国相对分散、均衡发展的城市格局;3)方便快捷、成熟完善的基础设施;4)层次分明、决策严密的规划体制是形成城市特色的基本因素;5)德国在各级规划中十分注意以中心地理论为指导建立城镇体系,充分体现了“以改革大城市、发展中小城市镇为中心环节”的特点。
3、英国和法国
英国位于欧洲西部的岛国,面积24万平方公里,人口约6000万。
英国除伦敦(城市人口750万,都市区人口约1400万)及几个主要工业城市人口规模(曼彻斯特城市人口224.03万,都市区420.92万)较大以外,大多数城市的人口规模都在十万人以下,有的是3-5万人,更小的还有不到1000人的城市。
从城市规模结构情况看,英国主要有两种:
一种是以大城市为核心的都市区,如伦敦市、利物浦市、曼彻斯特市及其周围地区共8个都市区,人口占全英国人口的三分之一而用地只占全国的3%;另一种是区域郡,是城市分布比较均匀的地区,没有明显突出的大城市,分散布置了许多小城市,每个城市人口大多在五万人以下,如兰开郡共有23个城市,全郡人口只有120万人。
位于欧洲西部的法国,面积55万平方公里,人口6400万,分为大区、省和市镇。
1960年到2004年,法国城市化率从66%上升到77%,但除巴黎、里昂、马赛等大城市外,法国其余城市的人口规模也普遍偏小。
二战以后英国和法国都分别积极执行了把就业和人口从其主要经济区伦敦和巴黎疏散出去的政策,通过阻止制造业投资向首都地区集中等,有效地疏散了制造业和人口。
以大力提倡的卫星新城开发模式为代表的城市政策等对城市规划产生很大影响,形成了独特的英国和法国城市体系。
表4法国城市体系规模结构
规模分组
主要城市及人口规模水平
数量
20万及以上
巴黎(市内人口220万,都市区人口1184万)、里昂(市内45万,都市区165万)、马赛(162万)
11
10—20万
勒阿弗尔、兰斯、圣埃蒂安等
25
5—10万
鲁贝、戛纳、凡尔赛等
72
合计
108
数据来源:
维基百科(http:
//zh.wikipedia.org/)。
4、日本和韩国
日本和韩国的显著特点是,国土面积较小,大城市作为城市化主导力量表现十分突出。
东京都市圈和汉城都市圈分别集聚了两个将近30%和50%的人口。
日本位于太平洋西岸,面积37.78万平方公里,共有人口1.28亿人。
日本于1889年设立市制,当时设立了39座城市,人口达到10万以上的城市仅有6座,其人口总和为223万,占全国总人口的5%左右。
但此后人口不断向城市聚集,城市数量猛增。
1955年日本都市人口达到约5000万人,为全国人口的56.1%,基本实现了城市化。
至1992年,日本共有城市663座,人口总和约9630万人,占全国同期人口的77%,进入城市化高度发达阶段。
目前日本大中小城市共有793个,其中以东京、大阪、名古屋为中心的三大城市体系为主要组成部分。
三大都市圈形成的都市连绵区,面积约10万平方公里,占国土面积的20%,大中小城市310个,人口7000万,占全国人口的61%。
从整个城市体系看,日本20万人口以下的城市为559座,占全部城市数的84%,但人口仅占城市总人口的40%,100万人口以上的城市只有13个,却占城市人口的25.8%。
韩国情况同日本类似。
以首尔市为核心的首都圈整备计划实现了大都市区开发战略,同样也带来了首都圈人口及产业的集中,以首尔特别市(985万)和釜山(360万)、大邱(240万)、仁川(240万)、光州(135万)、大田(136万)和蔚山(85万)六个广域市为主,其他京畿道(下辖31个市郡)、江原道(18个市郡)、忠清北道、忠清南道,全罗北道、全罗南道、庆尚北道、庆尚南道、济州道等下辖大量中小城市共83个城市为主组成的城市体系。
5、巴西和印度
巴西位于南美洲东南部,面积854万平方公里,总人口为1.896亿。
巴西共分为26个州和1个联邦区(巴西利亚联邦区),州下设市,全国共有5562个市镇。
其中规模较大的城市有圣保罗(1099万人)、里约·热内卢(616万人)、萨尔瓦多(295万人)以及首都巴西利亚(210万人)等。
1940年,巴西的城市人口仅占总人口的30%,而1980年以后城市人口却占到60%多。
巴西的快速城市化发展,超过了发达国家同样城市化水平所需要时间。
美国城市化水平由30%提高到70%用了将近100年的时间,而巴西仅用了40年时间。
大中型城市数量由1950年的96个增加到1980年的482个。
自然地理和人文经济方面的巨大差异使人口大量集中在东南部的城市。
印度是南亚次大陆最大的国家,国土面积297.4万平方公里,人口已达到10.27亿。
随着经济的快速增长,印度城市化水平不断提升,达到29%左右。
当前全国分为28个邦和7个中央直辖区,城市数量多人口庞大,100万人口以上的城市有137个,其中主要孟买(1636万人)、加尔各答(1322万人)、德里(1279万人)、班加罗尔(570万人)以大城市集中为典型。
同发达国家相比,发展中国家城市体系规模结构演变过程中表现出较大的差异。
(二)一般范式与共性规律
1、一般范式
城市化水平与经济社会发展水平和阶段呈现高度相关性。
在全球城市化发展过程中,处于不同经济发展水平和处于不同发展阶段的各个地区城市化水平和速度存在很大差异,发达地区明显要高于发展中地区,但是城市化速度相对缓慢。
城市体系规模结构演变是城市化发展不同阶段,从低级到高级的具体反映,既是长期以来发展的结果,又是未来继续演变的基础(周一星,1995)。
进入工业社会以来,由于经济、社会、政治等各方面客观条件不同,世界各国城市体系的规模结构、发展模式有所不同。
横向比较来看,不同的国家有着不同的大、中、小城市规模结构;从历史演变来看,每个国家在不同的经济社会发展阶段也有着不同的大、中、小城市规模结构。
图1—图3和表5进一步显示了主要国家最大城市和百万人口以上城市在城市化发展过程中的演变情况。
可以看出:
首先,除英国和德国外,尽管不同国家城市化发展的政策不同,但是各个国家大城市比重随着城市化的发展几乎都呈现出不断增加的趋势,在这个过程中首先是城市数量的增加,继而体现为城市规模的持续扩张。
日本、韩国、巴西、印度最大城市和百万人口以上城市比重都有明显增长。
其次,随着发达国家城市化水平日趋完善,大城市比重提高的速度普遍呈现出现递增后趋缓的趋势,美国、英国、法国等都趋于相对稳定水平。
对于规模较大或城市化相对完善的国家来说,成熟的城市体系是由完整的大、中、小规模不等的城市共同构成。
第三,尽管诸多研究仍然无法从理论上对城市体系规模结构的形成机制给出一个根本性的解释,但总结来看,在城市化快速发展阶段,其形成过程和演变规律存在一定的共性特点。
从主要国家的情况可以看出,整个城市体系规模越大数量越少,城市规模越小,其数量也越多的现象却是普遍存在的。
图1世界主要国家最大城市人口规模演变情况(1960—2000)
图2世界主要国家最大城市人口占城市总人口比重演变情况(%)
数据来源:
世界银行指标数据库(2008)。
图3世界主要国家百万人口以上城市占总人口比重演变情况(%)
表5世界主要国家75万人口以上城市占全国总人口比重(%)
年份
1950
1960
1970
1980
1985
1990
1995
2000
2005
中国
11.1
12.1
12.1
12.3
13.8
15.7
18.2
20.9
21.8
美国
35.4
39.8
42.9
43.3
43.1
43.5
44.2
45.5
47.0
日本
24.1
31.5
39.9
43.2
44.0
46.1
46.8
47.2
47.7
加拿大
26.0
30.1
35.6
36.7
38.0
39.7
40.8
43.1
44.6
法国
19.8
24.4
26.2
26.5
26.4
26.5
26.6
26.8
26.7
英国
37.7
36.4
32.6
30.3
29.9
29.3
29.1
29.1
29.1
德国
9.4
9.7
9.4
9.0
9.0
9.1
9.1
8.9
8.9
韩国
16.4
21.6
32.3
43.8
48.4
52.7
54.1
53.2
53.2
巴西
17.2
21.1
27.6
34.0
34.7
36.0
37.2
38.4
39.9
数据来源:
饶会林(2008),世界银行指标数据库(2008)。
2、大城市超先增长的共性规律
在世界城市化发展过程中,各个国家不同规模的各类城市在城市化发展的初中期阶段都体现为由小到大的进行性增长。
特别是城市化发展的中期,所有城市规模都不断扩大,大城市自身不断增长。
相应小城市不断发展中等城市,中等城市不断发展为大城市,结果大城市体现出较快的发展趋势。
1800年全球城市只有中国的北京市超过100万,达到50万人口以上的城市只有6个。
1900年全球人口超过100万人口的大城市达到16个,其中伦敦城市人口超过500万。
1950年百万以上人口城市达到83个,其中纽约人口超过1000万;1980年迅速增加到222个,2000年达到411个,20个城市人口超过1000万,呈现明显的上升趋势。
其中,1950—2000年期间城市数量和规模发展中国家增长速度要快于发达国家,百万以上人口城市数量发达国家由49个增至119个,发展中地区由34个增至292个。
1950年时发展中国家没有1000万人口及以上的特大城市,发达地区也只有1座,但到2000年发达地区和发展中地区分别拥有4座和15座。
表61900—2005年全世界城市化率与不同规模城市人口比重
年份
50万以下
50—100万
100—500万
500万以上
人口数
(百万)
比重
(%)
人口数
(百万)
比重
(%)
人口数
(百万)
比重
(%)
人口数
(百万)
比重
(%)
1900
169
76.5
25
11.3
20
9.0
7
3.2
1950
390
60.3
73
11.3
127
19.6
57
8.8
1975
859
56.7
170
11.2
317
20.9
170
11.2
2005
1622
51.5
318
10.1
713
22.6
497
15.8
数据来源:
联合国人口基金会(2007);饶会林(2008)。
从表6可以看出,在1950、1975和2005年三个节点上,全球500万人口以上、100—500万、50—100万以及50万人口以下四个规模层次的城市人口都有不同程度的增长,但从增长速度上看,规模层次越小,人口数量增长速度越慢。
从各层次城市人口占总城市人口比重也可以看出,随着城市化水平的提高,500万人口以上和100—500万城市所占比重不断增加,而50—100万和50万人口以下两个层次城市的人口比重则呈下降趋势。
高佩义(2004)和饶会林(2008)分别形象地将上述变化规律特征概括为“大城市超先增长规律”和“大城市化的必然性”。
20世纪50年代以来,世界的城市化进程大大加快,城市地域空间及其影响范围发生了根本的变化。
城市化较为发达的国家,近年来单个大城市人口规模突出发展的情况减少,取而代之的是新城市地域空间组织形式大都市带的发展。
许多国家大力提倡在大城市周边地区规划卫星式的新城体系,也促使了都市带的形成。
相较之下,同发展中国家农业人口大量向大城市集聚相比,许多经济发达、工业化和城市化程度高的国家和地区开始出现向大都市带发展的趋势,通过十分发达的公路交通网络和便捷的城乡公交系统,形成“分散化的集中型”(无拥挤的集中)的都市区(带)城市布局。
目前,大都市区(带)己成为许多国家城市化发展的基本趋势,城市体系不断趋于成熟和完善。
三、中国城市体系规模结构演变的典型事实
1984年开启的经济体制改革在创造我国经济高速增长“奇迹”的同时,随着经济发展的重心转向城市也创造了我国城市化快速发展的“奇迹”。
(一)城市化水平显著提高,城市数量急剧增加但近年来趋于稳定
数据来源:
《新中国50年统计资料汇编》,《中国城市统计年鉴(1985—2007)》各年,下同。
图41985—2007年中国城市化水平、城市数量与规模
图4总结1949—2007年我国城市化发展的基本情况,可以看出同改革开放以前,特别是同1984年以前相比,我国城市化增速明显加快。
统计显示,城市化率1949—1984年由10.6%仅上升到23%,年均增加0.35%;从1985—2000年由23.7%迅速上升到36.2%,提高12.51%。
进入21世纪,我国城市化发展进入快速发展阶段,至2007年末城市化水平达到44.9%,年均增加0.96%。
从城市数量上看,1985—2007年期间,累计新设城市390座,合并与撤销城市58座。
其中1985-1998年期间城市数量急剧增加,以撤县设市为代表的新城市大量出现,从1985年324座增加到1998年最高的668座。
但自1998年以来,我国设市城市总数量开始趋于稳定,至2007年全国共有城市656座。
城市平均人口规模相应体现为在1985—1997年期间明显下降,但1998—2007年以来开始保持持续上升趋势。
(二)大中小城市都有较快增长,城市规模分布从“双峰状”演进到“单峰状”
伴随着城市化水平的提高和城市数量的变化,我国整个城市体系的规模结构也发生了巨大的调整和变化。
从数量上看,1985年我国共有地级及以上城市165个,人口超过100万的城市仅有21个,2007年增加到287个,13个城市人口超过400万,100万人口以上的城市117个。
50万人口以上城市也由52个增加为226个,50万人口以下城市则由245个增加到430个;20—50万人口规模城市的比例在2000年之前不断增加,但之后开始持续下降;100—200万和200万以上城市比重在开始阶段都有不同程度的下降,但2000年以来上升趋势明显;图2刻画的是我国221个固定地级及以上城市1985、1995和2005年城市规模对数的Kernel密度图。
我们发现,从1985到1995再到2007年,城市相对规模具有明显的两个特征:
一是整体曲线不断向右平移,表明大中小城市规模都获得了较快增长,中小城市不断晋升为大中型城市,城市平均规模和大城市数量都有不同程度的增加;二是从形状上看,我国城市规模分布1985—2007年从“双峰状”演变为“单峰状”,集中趋势明显。
图5城市规模结构分布的密度图与结构性变化
(三)城市规模政策已由“严格控制”实现向“协调发展”的重大转变
自1984年以来的城市经济体制改革过程当中,国家适应经济发展要求不断调整城市规模政策。
如市领导县的新体制的推行等都带来了整个城市体系规模结构的内生性变化。
本着“谨慎初战,务求必胜”的原则,1998年之前以“控制大城市规模,合理发展中等城市
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