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社会保障制度研究
社会保障制度研究
城乡社会保障制度研究综述
中华人民共和国成立60年以来,社会保障制度作为与新中国社会、政治、经济发展相伴而生的制度模式,在自身不断完善与发展的同时,对促进国家经济的增长、人民生活水平的提高、社会的稳定都起到了至关重要的作用。
一、建国以来中国社会保障制度的历史变迁
建国以来,我国的社会保障制度走过了一条曲折发展之路,经历了1949-1955年的创建时期、1955-1965年的调整时期、1966-1977年的”文革“时期、1978-1985年的重建时期、1986年至今的改革时期。
(一)社会保障制度创建时期
新中国成立后,全国社会保险工作同其他工作一样,得到了党和政府的高度重视和大力支持。
从1949年到1955年,一系列发展社会保险事业的政策措施开始制定施行,全国开始着手建立统一的社会保险制度和体系。
1949年9月,中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》做出要在我国”逐步实行劳动保险制度”的决定。
随着社会保障事业的蓬勃开展,实践使人们认识到在全国建立一个统一的社会保险制度的必要性和重要性。
在此背景下,1951年2月,由政务院公布实行《中华人民共和国劳工保险条例》在一定程度上纠正了以前社会保险工作上“各行其是”的现象,该条例于1953年经政务院修正,进一步扩大了社会保险的范围,并提高了某些社会保险的待遇标准。
《劳保条例》是新中国第一部关于社会保险的法规文件,对我国社会保险制度的建设以及实践产生了深远的影响。
随后,国务院于1955年发布了国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等3个暂行办法,确立了国家机关、事业单位职工退休、退职的制度。
从1951年《劳保条例》的制定试行,到1953年经过修改后的《劳保条例》的公布,以及国家机关工作人员退休、退职和病假期间生活待遇3个暂行办法的颁布实施,标志着我国社会主义保险体系基本建立,从此以后,我国社会保险事业进入了一个新的发展时期。
(二)社会保障制度调整时期
1956年,随着社会主义三大改造的完成,社会主义制度已经在全国范围内基本建立起来。
为了与当时社会、经济形势发展相适应,从1956年到1965年,中央政府对社会保障政策进行了调整和完善。
国家逐步修改、补充了干部和工人退休、退职的规定,通过发布《关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题的补充通知》、《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》使退休制度更加健全。
1958年3月,全国人民代表大会常务委员会原则上批准了《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定(草案)》,本规定在全国工人、职员中统一了退职条件和退职待遇标准,放宽了退职条件,适当提高了退职待遇标准,使工人、职员的退职问题得到了比较妥善的解决。
在医疗保险制度上,也进行了调整和完善。
1965年9月,中央在批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》的批示中指出:
“公费医疗应做适当改革,劳保医疗制度的执行也应当适当整顿。
”根据中央的批示,卫生部、财政部发布《关于改进公费医疗管理问题的通知》,劳动部、中华全总发出了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》,这些规定使医疗保险制度更加适合当时的实际。
1956年国家发布了《中华人民共和国女工保护条例(草案)》,加强了对女工的保护。
同时,我国社会保险的范围由过去只局限在有条件的国营企事业单位,逐步扩大到商业、外贸、粮食、供给合作社、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等13个产业和部门,随着保险范围扩大,受保人数迅速增加。
到60年代中期,我国已经建立起以国家和单位为核心、与计划经济相适应的社会保障制度。
(三)社会保障制度的停滞期
始于1966年的“文化大革命”使中国进入“十年动乱”时期。
这10年期间,社会保障事业的发展从整体上受到严重的冲击,社会保障事业被当做“资本主义”、“修正主义”的东西加以批判,在曲折和动荡中艰难发展。
1968年12月国家撤消了负责救灾救济、社会福利等事务的内务部,负责劳动保险事务的工会也陷入瘫痪状态。
1969年财政部规定:
国营企业一律停止提取劳动保险金,原在劳动保险金开支的劳保费用,改在税前列支。
这一规定使国家的劳动保险蜕变为企业保险,我国的社会保险制度分割为国家、企业、乡村3个相互封闭和脱节的板块。
“十年动乱”中主管社会福利事业的领导机关处于瘫痪状态,许多基层单位的相应机构被解散;工人文化宫、俱乐部被破坏、被抢占;许多从事这项工作
会保障制度”与“政府一市场一社会型社会保障制度”,分别对这两种制度的典型代表英国、瑞典和美国、德国的社会保障制度进行了分析,对我国城乡社会保障建设中的政府责任定位进行了界定。
"
(三)多学科角度的研究
许多不同学科领域的学者都对城乡社会保障这一主题进行了研究,并从不同学科的角度对我国当前的城乡社会保障建设给出了很好的意见。
第一,法学角度。
杨华认为我国当前“社会保障义务主体在法律,政策层面上存在着法律定性不清、义务内涵不明确、农村义务主体缺乏等弊端”,并指出社会保障城乡一体化的立法要遵循“社会保障权利平等、基本保障的普适性、有限的权利义务对等和社会化管理”原则。
第二,社会学角度。
张强指出“在我国社会保障城乡二元分割的现状下,社会阶层结构不合理和城乡二元结构不合理直接阻碍了我国城乡社会保障一体化的进程”,我们要通过“加快城市化进程,改变社会阶层结构,扩大中间阶层比重;加快经济发展,缩小地区经济差异,改变城乡二元经济结构等措施”推动社会保障城乡一体化建设的进程。
第三,经济学角度。
解建立、林涛、胡豹周、李雪萍、刘志昌从经济学的公共物品理论角度对我国城乡社会保障进行了研究。
他们论证了政府在提供农村公共物品中的责任,描述了当前我国政府在农村公共物品供给中的问题,包括“制度缺失、供给不足、供给体制不顺、资金缺位等”,并从地区差异、城乡差异和农村社会保障中的养老保险、医疗保险和最低生活保障等具体内容入手进行了详细的分析,提出了要“健全公共财政体系、加大财政支持、完善制度建设、稳步推进各项社会保障制度改革”等措施。
第四,社会生态环境角度。
梁平、滕琦、董宇翔从政治生态环境、经济生态环境和文化生态环境三个方面探讨了统筹城乡社会保障的影响和制约效应,指出应“以科学发展观为统领,以改革和创新为动力,以城乡居民需求为导向,以完善城市社会保障功能为核心,以加快农村社会保障建设为重点,以统筹城乡社会保障进而实现城乡社会保障一体化为出发点和落脚点”,加快城乡社会保障的统筹建设。
(四)对政府主体的研究
政府是社会公共利益的代表,其核心就是要为公民提供公共服务,实现城乡社会保障统筹发展,是政府部门的重要职责。
因此,研究政府在统筹城乡社会保障中的责任,对促进政府责任的履行具有重要作用。
李景韬、谢家智、王荣珍指出当前我国社会保障“在农村的覆盖面小、保障程度低、城乡社会保障严重失衡”的现状,提出我国需要“借鉴国外经验,发挥政府在统筹城乡社会保障方面的主导作用;确定统筹城乡社会保障的内容与模式;建立健全相关法律法规;提供财政支持;加强管理和监督工作”,通过促进政府职责的履行和提升政府作用实现我国城乡社会保障的统筹发展。
(六)对社会保障子系统的研究
第一,对养老保障的研究。
汪沉、汪继福指出“社会养老保障制度的城乡统筹是我国城乡统筹的重要方面,是社会稳定和发展的现实需要”,提出要“建立和完善真正意义上的农村社会养老保险制度”探索能够统筹城乡社会养老保障的新制度、破解资金筹集和管理的难题、建立一体化的社会养老保障管理体系和完善法律等实现社会养老保障制度城乡统筹的措施。
刘昌平运用历史学和经济学交叉分析的方法,认为“当前中国城镇基本养老保险制度还不完善,农村正式养老保险制度缺失,要首先进一步完善城镇基本养老保险制度和新型农村社会养老保险制度,然后在实现城乡养老保险制度衔接的基础上,通过相关制度合并形成覆盖城乡居民的养老社会保障体系。
”
第二,对医疗保障的研究。
赵永生、郝佳、李鹏、孙晓燕对我国当前的社会医疗保障体系作了深入的研究,他们指出,“由于我国经济持续快速增长、城乡社会医疗保险体系不断完善、农民承受能力大大增强等积极因素,我们可以加快城乡医疗保障体系建设,但同时也存在政府投入不足、城乡经济发展差距大、法律制度缺位”等障碍,因此需要“建立科学合理的筹资机制,探索基金保值增值新途径;逐步将进城务工农民与乡镇企业职工纳入城镇职工基本医疗保险制度;将部分社会保险设计为全民共享项目,优先实现城乡一体化;在全国范围建立统一的社会保障个人专户”等措施,进而整合我国城乡社会医疗保障制度,实现构建城乡统筹的社会医疗保障体系的目标。
而仇雨临、翟绍果、郝佳指出,长期以来,我国城乡医疗保障制度呈现出嵌入二元经济社会结构的制度特征。
在全民医保的背景下,城乡居民基于经济联结和社会资本的行为选择,需要城乡医疗保障制度筹资、管理、支付、服务和环境的统筹衔接。
统筹地区的经济发展水平是实现城乡医保整合的重要前提,不同群体医保受益的均衡是实现城乡医保整合的重要保障。
因此,统筹城乡医疗保障的核心在于公平筹资和均等受益;统筹发展方向是分阶段、有步骤地化异趋同,最终实现构建城乡居民健康保障体系的目标;统筹发展的政策路径可从制度框架、筹资机制、统筹层次、经办资源、管理体制、转移接续等方面展开。
第三,对最低生活保障的研究。
梁平、张洋指出“我国城乡最低生活保障制度面临城乡差异、区域差异的困境”,包括“覆盖面差距大;保障水平差距明显;民政支出分配不合理;制度化、规范化程度不同”等,这种“城乡不统一、不和谐的制度”导致城乡差距不断扩大,严重制约了社会保障体系的构建。
提出要“解决农村低保资金困境;加速我国低保法制进程;统一低保标准测算方法,合理界定低保对象;统一低保管理体制”等具体对策。
杨立雄指出,在实施最低生活保障制度的过程中,由于中央政府没有规定最低生活保障标准的具体计算方法,且由于管理层次太低,造成我国最低生活保障标准多达数千个的局面,大部分地区的保障标准过低,保障效果不良;且各地区间标准差距过大,影响地区统筹发展。
他进一步指出了额解决上述问题的根本之策在于:
统一最低生活保障标准的计算方法,提高最低生活保障标准的管理层次。
与之相配套,需要建立中央、省市与区县的三级财政分担机制。
第四,对农民工社会保障的研究。
徐红新、邓楠认为当前我国农民工社会保障“除某些险种和个别地方外,农民工参加社会保险的比例普遍偏低,并从养老、医疗、工伤、失业、生育等各类社会保险对我国农民工的参保现状进行了概述。
指出我国农民工社会保障水平低的根本原因在于“我国城乡二元分割的社会经济结构”,包括:
“农民工的农民身份与我国城乡二元社会保障休系的矛盾,农民工与城镇居民收入差距的矛盾,农民工的高流动性与我国社会保障体制的地域性的矛盾,农民工、用人单位和地方政府对农民工社会保障各有顾虑,社会保障法制建设滞后、执法力度不足。
”现有的“将农民工立即纳入现行城镇社会保险制度或建立单独的社会保险”措施都有所不足。
提出了“对农民工应当实行分层分类保障,稳定就业的农民工参加城镇职工社会保险,不稳定就业农民工采取过渡性的社会保障”等具体解决措施。
(七)对统筹城乡社会保障的研究
鲁全认为“覆盖城乡的保障体系是构建社会主义和谐社会的目标的主要任务之一”,“社会保障制度是维护社会安定、协调社会关系、推动社会发展与进步的重要制度安排,是社会主义市场经济体系的四大基础性制度之一。
"但是当前我国城乡社会保障存在”农村地区社会保障制度缺失、农村与城市社会保障制度的非衔接性“等问题,损害了社会我们应和谐。
该坚持”反哺是建设城乡统筹社保制度的基本策略、项目统筹是城乡统筹社保制度的核心和明确政府责任是城乡统筹社保制度的关键“这一基本思路,”尽快建立农村最低生活保障制度,推动城乡统一社会救助制度的建立;为农村居民建立非缴费型的年金制度,建立流动人口与城镇职工养老保险的衔接机制;分别完善城镇职工(居民)医疗保险制度和农村新型合作医疗制度,加快农村地区医疗服务体系建设;根据农村居民的实际需求,建立和
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