临安市低丘缓坡规划报告.docx

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临安市低丘缓坡规划报告

临安市低丘缓坡规划

第一章        基本概况

1.1 自然环境概况

1.1.1地理位置

 临安市位于浙江省西北部，天目山脉南麓。

地理位置处于北纬29°56´—30°23´，东经118°51´—119°52´。

市境东连余杭区，南接富阳市、桐庐县、淳安县，西毗安徽省的歙县，北邻安吉县和安徽省的绩溪、宁国县。

全境东西长约100公里，南北宽约50公里。

市域总面积3126.8平方公里。

1.1.2地形地貌

本市地形西北高、东南低，自西北向东南倾斜。

西北部天目山脉和西南部昱岭山脉呈北东—南西向，构成西北、西南崇山峻岭，沟谷幽深；中部、东南部山势渐趋低缓，地貌破碎，低山、丘陵相互交接，山间盆地、宽谷盆地错列其间；东部为杭嘉湖平原西南边缘，地势低平，多为冲积平原。

全市呈现中山—深谷、低山丘陵—宽谷、河谷平原三类梯级地貌特征。

市域最高点位于西部的清凉峰，海拔1787.4米；最低点处于东部的青山街道石泉村，海拔仅9米，相对高差达1778米。

1.1.3气候水文

临安市属中亚热带季风气候，气候温暖湿润，日照充足，雨量充沛，四季分明，年平均气温16℃，活动积温5774.6℃，极端最高温42.1℃（1995年7月20日），极端最低温度-13.4℃（1991年12月29日），多年平均无霜期237天；多年平均降雨量1613.9mm，年降水总量49.34亿立方米。

全市灾害性气候主要有：

春播期低温阴雨、倒春寒和晚霜冻；初夏梅汛期暴雨洪涝；盛夏干旱、台风和暴雨；春、夏、秋三季局部地区的强雷雨、大风和冰雹；秋季低温冷害；冬季寒潮、冰冻和大雪等。

临安市水系流向复杂，昌化溪、天目溪、中苕溪、南苕溪分属钱塘江、长江二大水系。

中苕溪、南苕溪向东流出注入太湖，属于长江水系；昌化溪、天目溪向南流出汇入分水江，三口水向南流出汇入绿渚江，属于钱塘江水系。

主要溪流均发源于海拔1000米以上的山脉，河道径流量主要受降水影响，时空变化同降水相似。

全市现有山塘水库5067个，总蓄水量40009万立方米。

其中：

大型水库（青山水库）1座，总库容21500万立方米；中型水库13座，总库容11222万立方米；小

（一）型水库13座，总库容2090.8万立方米；小

（二）型水库112座，总库容3007.8万立方米；大塘720个，蓄水量1874.8万立方米；小塘4218个，蓄水量313.6万立方米。

1.2社会经济概况

1.2.1行政区划

本市隶属杭州市管辖，市政府驻地锦城街道，偏于市域东部，距杭州市中心50公里。

全市现设锦城、玲珑、青山、上甘4个街道办事处，三口、横畈、高虹、太湖源、於潜、藻溪、太阳、潜川、昌化、龙岗、河桥、湍口、清凉峰、岛石、大峡谷15个镇，板桥、西天目、千洪、横路、乐平、马啸、新桥7个乡，，全市共有11个社区、15个居民委员会、651个村民委员会。

1.2.2人口与劳动力资源

2006年末全市总人口526117人，其中农业人口417719万人，占总人口的79.4%；全市总户数183055户，其中从事农业生产户数153000户，占总户数的83.6%；全市从业人员361000人，其中农林牧渔业从业人员96700人，占26.8%。

人口密度为每平方公里168.3人，锦城街道作为临安市政治、经济、文化中心，其人口密度达每平方公里803.9人。

1.2.3国民经济状况

临安市是浙江省第一批小康县之一，为全省经济“十七强”县市。

获得的荣誉有全国生态示范市、中国优秀旅游城市、省级文明城市、国家森林城市等殊荣。

2004、2005年连续闯入全国综合实力百强县（市）和县域经济基本竞争力百强行列。

根据临安市2007年统计年鉴统计数据，全市2006年实现生产总值162.37亿元，按可比价计算，比上年增长16.5%。

人均生产总值30967元，比上年增长15.7%。

全年实现财政总收入14.7亿元，比上年增长23.9%，其中地方财政收入8.04亿元，增长19.5%。

国民生产总值中,第一产业生产总值18.40亿元，占生产总值的11.3%，增长9.07%；第二产业生产总值94.55亿元，占56.1%，增长19.4%；第三产业生产总值42.49亿元，占31.4%,增长17.7%。

2006年，全市狠抓工业经济第一经济，加快工业平台建设，积极培育块状经济，营造发展氛围，全年实现工业总产值438.29亿元，比上年增长20%；农业总产值26.7亿元，比上年增长12.2%，其中林业产值12.77亿元，占农业总产值的47.8%，比上年增长16.2%。

农村居民人均纯收入8011元，人均生活消费支出6507元，分别增长10.3％、15.1％；城镇居民人均可支配收入16360元,人均生活消费支出12153元，分别增长10.1％、8.2%，年未城乡居民储蓄余额66.2亿元，增长17.9％，人均储蓄余额12582元，增长17.1％。

1.2.4交通状况

临安地处长江三角洲经济区南缘，位于杭州黄山两大国际旅游城市之间的黄金旅游线上，与沪杭等大城市的联系较为紧密。

临安市交通以公路为主，因此陆路交通运输较为便利，杭徽高速公路与02省道从东至西贯通全境。

至2006年底，全市通车公路里程已达2797.907公里。

其中省道267.326公里，县道546.388公里,乡道及专用公路781.22公里，高速公路103.988公里，村道1098.985公里。

13省道锦城至里畈段路基基本贯通，16省道乐平至於潜段基本完成路基工程，昌文线临安段动工建设，全年完成02、13、14省道等四个项目的干线公路专项整治工程和16、18省道路面大修工程，完成投资5360万元。

除公路外，市内无铁路、航空等运输方式，仅有市域东部青山航道水路运输29.5公里。

1.3调查规划概况

根据浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的要求，临安市委市人民政府成立了临安市低丘缓坡综合开发领导小组，组织市发展和改革局、林业局、国土局、建设局、经济发展局、农业局、交通局、水利局等有关部门编制《临安市低丘缓坡综合开发利用总体规划》，指定市发展和改革局为规划牵头单位、市林业局为规划编制单位、其他有关部门配合。

市林业局按照市委市政府的要求组织拟定了《临安市低丘缓坡林地综合开发利用调查规划技术操作细则》，分别举办了低丘缓坡规划试点和低丘缓坡规划培训班，在全市以乡镇街道为单位成立了26个低丘缓坡野外调查工作小组，并抽调技术骨干组成规划编写组。

规划分四个阶段：

（1）、准备阶段：

市领导组织了各类调研活动，落实规划编制任务，制定规划工作方案，组织规划试点和培训班。

（2）、外业调查阶段：

以森林资源小班调查记载的海拔、坡度为基础，并根据调查技术方案的要求进行补充调查核对，组织各乡镇开展低丘缓坡资源调查，查清低丘缓坡资源分布、提出低丘缓坡资源利用方向。

（3）、内业统计阶段：

对全市低丘缓坡资源进行现状和规划利用方向的统计，绘制低丘缓坡资源分布和规划图，研建《临安市低丘缓坡综合开发利用地理信息系统》。

（4）、规划编制阶段：

拟定《临安市低丘缓坡综合开发利用总体规划》编制大纲，提交市低丘缓坡综合开发利用领导小组审定。

依据大纲编写《临安市低丘缓坡综合开发利用总体规划》，组织邀请省市专家领导评审后，由临安市人民政府批准实施。

第二章规划总则

2.1规划必要性

2006年3月，浙江省人民政府根据我省耕地资源相对匮乏，人均占有耕地不到全国平均水平的一半，土地供需矛盾十分突出的实际情况，下发了浙政发[2006]20号《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》。

《通知》要求：

凡有低丘缓坡资源的市、县（市、区）和乡（镇），都要对资源状况进行调查摸底，查清低丘缓坡的区位、面积、权属、自然条件、利用状况、适宜用途等情况，并在符合土地利用总体规划、县（市、区）域村庄布局规划、建制镇总体规划的前提下，根据“保护、开发、利用”的原则，制定综合开发利用低丘缓坡专项规划，编制每个开发区块的开发利用规划。

临安市委市政府根据省政府20号文件精神，要求市发展和改革局、国土资源局、林业局、建设局、经济发展局等有关部门抓紧按照省政府文件，尽快编制《临安市低丘缓坡综合开发利用总体规划》，争取将我市列入省政府低丘缓坡综合开发利用试点县（市），以争取省政府和省有关部门的政策支持和技术帮助，促进我市低丘缓坡综合开发利用工作依法有序进行。

2.1.1实现耕地占补平衡的需要

临安是一个耕地资源相对匮乏的山区县市，人均占有耕地不到全国平均水平的一半，基本农田保护任务艰巨。

在我国实行的是世界上最严格的土地保护制度，要求各项建设不占或少占耕地，保证全国18亿亩耕地底线。

根据《临安市土地利用总体规划》（2001-2010年），规划期内全市基本农田保有量不得少于27927.92hm2。

因此，全市各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地。

最近五年来我市利用低丘缓坡开发共垦造耕地554.6公顷，实现了全市耕地占补基本平衡的目标。

实践证明综合开发利用低丘缓坡，是我市今后一个时期实现耕地占补平衡的主要途径。

2.1.2缓解土地供需紧张矛盾的需要

目前临安市土地供需矛盾十分突出。

而全市林地资源相对比较丰富，林地面积占了国土面积的83%，海拔300米以下、坡度25度以下的低丘缓坡林地有59337.4公顷、占土地总面积的18.9%。

因此，因此，通过对低丘缓坡资源可供建设用地的可行性分析，制定低丘缓坡开发建设用地规划，充分利用我市丰富的山地资源和低丘缓坡资源，是贯彻落实好省政府20号文件、保障经济社会发展对土地合理需求的有效手段。

2.1.3推进新农村建设事业发展的需要

目前，城乡之间、工农之间反差很大，表现在城乡居民收入、城乡社会事业发展、城乡基础设施、城乡公共资源分配上存在巨大反差。

通过低丘缓坡综合开发利用，实施低丘缓坡“宜农则农、宜建则建、宜林则林”的综合开发利用方针，从而提高低丘缓坡开发利用的综合效益，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，加快山区经济发展，千方百计增加农民收入，消除城乡之间、工农之间过大差异，维护社会公正，推进新农村建设事业发展。

2.1.4 加快农村城镇化发展步伐的需要

 目前，我国坚持走大中小城市和小城镇协调发展的道路。

根据临安实际，要坚持把城镇化建设同加快工业化步伐结合起来，坚持把城镇化建设同新农村建设结合起来。

城镇化发展必须以经济发展为前提，特别是工业和服务业发展，只有工业和服务业真正发展起来，才能增强城镇吸纳就业，集聚人口的能力。

通过低丘缓坡重点开发区块的综合开发利用，加快临安中心城区（四个街道）和两个副中心（於潜镇、昌化镇）建设，带动二、三产业发展。

城镇化的重点在于减少农民，通过低丘缓坡综合开发利用将农村劳动力向当地低丘缓坡开发区块的工业、服务业转移，提高农民生活质量。

2.1.5充分发挥生态效益的需要

低丘缓坡是重要的森林资源，在临安生态建设中的地位十分突出。

要以确保全市生态安全为前提，依据“宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则，低丘缓坡综合开发利用规划要突出以低丘缓坡保持林地规划为基础，实施低丘缓坡林地生态化经营，开展森林观光旅游，加强低丘缓坡开发的环境保护、水土保持，发挥低丘缓坡综合生态效益。

2.2规划范围与对象

2.2.1规划范围

为统一调查技术标准，我们制定了《临安市低丘缓坡林地综合开发利用规划调查技术操作细则》，将临安市行政区域内的低丘缓坡林地作为规划研究的范围。

2.2.2规划对象

1、低丘概念。

从大地貌类型来说，临安市境内有山地、丘陵、平原三类。

平原是指海拔10米以下、平坦开阔、起伏很小的地类，分为沿海平原和河谷平原，东部与余杭区接壤的青山一带为典型的河谷平原，面积约占10.9%。

丘陵广布全市，是指海拔500米以下、有明显起伏、无明显脉络和走向，相对高度在100米以下，面积约占57.2%，根据高程不同又可分为海拔300米以下的低丘和海拔300—500米的高丘。

山地是指海拔500米以上、绵延起伏、脉络明显的地形，又可分为海拔1000米以上的中山和海拔500—1000米的低山：

中山分散分布在昌北西部、昌化西南部及临目北缘，相对高度大于400米，山体坡度大多为35°以上，面积约占5.4%；低山主要分布在西部、北部及中山边缘地带，海拔高500--1000米，脉络清楚，走向明显，相对高度在100米以上，坡度一般在25—35°间，切割深度100—400米，面积约占27.5%。

2、缓坡概念。

坡度等级共分为6级，即：

坡度<5°的平坡，坡度5～14°的缓坡，坡度15～24°的斜坡，坡度25～34°的陡坡，坡度35～44°的急坡和坡度≥45°的险坡。

3、规划对象。

农村土地流转如果仅从低丘缓坡的概念来理解，真正的低丘缓坡仅指海拔低于300米的丘陵区内坡度5～14°的坡地，即狭义低丘缓坡。

但本项规划研究的重点是丘陵坡地上适宜“宜农则农、宜建则建、宜林则林”利用方向。

根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二十二条“25度以上的坡地应当用于植树、种草。

25度以上的坡耕地应当按照当地人民政府制定的规划，逐步退耕，植树和种草”的规定，我们原则上将海拔10米以上300米以下、坡度25°以下的山坡地确定为本次规划对象，也称之为广义低丘缓坡。

同时，考虑到交通、水利建设工程，整个项目使用土地范围内可能有部分涉及海拔高于300米或坡度>25度以上的林地，因此为保持建设项目规划的完整性，当这些具体项目涉及到海拔高于300米、坡度>25度以上的林地时我们才将这些区域列为规划研究的对象。

2.3规划指导思想与原则

2.3.1规划的指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，从临安市耕地资源紧缺、低丘缓坡资源相对丰富的实际出发，按照可持续发展的要求，围绕“融入大都市、创新大发展、构建杭州西郊现代化生态市”的战略，深入贯彻执行《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》，认真总结近年来全市低丘缓坡综合开发利用的成功经验，科学开发和合理利用低丘缓坡，全面实施以实现耕地占补平衡为保障、以拓展建设用地利用空间为突破口、以保持林地规划为基础的低丘缓坡综合开发利用战略，推动全市新农村建设和城镇化发展步伐，促进社会经济可持续发展。

2.3.2规划原则

（1）农村土地流转坚持“保护、开发、利用”的原则。

保护，就是要保护好耕地和生态环境。

开发，就是要根据低丘缓坡的自然属性和区位条件，合理、适度地开发低丘缓坡和推进村庄整治。

利用，就是要节约集约利用低丘缓坡资源，防止低水平重复建设。

（2）坚持宜农则农、宜建则建、宜林则林原则。

对土层厚、有水源的地块，应规划为耕地开发，以解决耕地占补平衡问题；对紧邻集镇周边，符合土地利用总体规划、城市和集镇规划，土地贫瘠的区块，应规划为建设用地，以解决建设用地紧张的矛盾；对生长茂盛成片的林地，应保持林地现状，并可利用林地资源发展观光旅游农业。

（3）坚持生态优先、可持续利用原则。

要巩固“国家森林城市”创建成果，依据《临安生态市建设规划》全市森林覆盖率稳定在76%以上的要求，合理制定低丘缓坡可供建设用地和耕地开发规划，切实维护国土生态安全。

（4）坚持依法利用、规范报批的原则。

凡建设项目（如工业、村庄搬迁等用地）需要征占用林地的，依法报批；对适宜开发为耕地的林地，应在保护生态的前提下，先由县级人民政府依法调整林地规划，将其调整为其他农用地或未利用地，并与土地利用总体规划相衔接，报有批准权的人民政府批准。

（5）坚持总体规划、分步实施的原则。

通过规划，查清全市低丘缓坡的区位、面积、权属、自然条件、利用状况、适宜用途等情况制定综合开发利用低丘缓坡总体规划，编制每个重点开发区块的开发利用专项规划，落实分步实施方案。

（6）坚持集约和节约利用土地的原则。

建设用地规划应相对集中，有利于集约和节约利用土地，提高土地综合利用率。

继续保持林地的低丘缓坡也应加强集约经营提高林地生产率。

（7）坚持与相关规划相协调原则。

要与城镇规划体系、生态市建设规划、林地保护利用规划、森林分类经营规划及交通、水利、电力、旅游、教育等规划相协调。

2.4规划依据

2.4.1法律法规和政策依据

（1）浙江省人民政府《关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》（2006年）

（2）《中华人民共和国森林法》（1998年）；

（3）《中华人民共和国土地管理法》（1998年）；

（4）《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年）；

（5）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）；

（6）《国务院关于保护森林资源，制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电[1998]8号）；

（7）《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2000年）；

（8）国家林业局2号令《占用、征用林地审核审批管理办法》（2001年1月）；

（9）浙江省政府令第204号《浙江省林地管理办法》（2005年）；

（10）国家林业局《占用、征用林地审核审批管理规范》的通知（林资发[2003]139号）。

（11）浙江省林业厅浙江省国土资源厅浙江省农业厅《关于贯彻落实<浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知>》的意见

2.4.2规范规程及参考资料

（1）        浙江省林业厅《浙江省低丘缓坡土地利用研究》（2005年3月）

（2）浙江省林业厅《浙江省森林资源规划设计调查技术操作细则》（2004年6月）

（3）临安市林业局《临安市低丘缓坡林地综合开发利用规划调查技术操作细则》（2007年7月）

（4）临安市人民政府《临安市土地利用总体规划（2001~2010年）》（2001年）；

（5）临安市人民政府《临安市城市总体规划（2002-2020）》（2003年）；

（6）临安市人民政府《临安生态市建设规划》（2004年6月）

（7）临安市人民政府《临安市地质灾害防治规划（2003~2020）》（2004年）；

（8）临安市林业局《临安市林地保护利用总体规划（2005--2020年）》（2005年）;

（9）临安市交通局《临安市公路水路交通建设规划》（2003~2010年）；

（10）临安市人民政府《临安市“十一五”水库建设规划》和《临安市小型水库建设储备规划（2006年——2020年）》（2006年）；

（11）临安市统计局《临安统计年鉴（2005）》（2006年）；

（12）临安市林业局《临安市集体林森林经营方案》（2007年）

2.5规划任务

低丘缓坡综合开发利用规划的主要任务是根据全市社会经济发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、林地保护利用总体规划、水利工程建设规划、交通建设规划的要求，对全市低丘缓坡资源状况进行调查摸底，查清低丘缓坡的区位、面积、权属、自然条件、利用状况、适宜用途等情况，并在符合土地利用总体规划、县（市、区）域村庄布局规划、建制镇总体规划的前提下，根据“保护、开发、利用”的原则，制定综合开发利用低丘缓坡专项规划，编制每个开发区块的开发利用规划。

（1）确定低丘缓坡综合开发利用的目标和原则；

（2）查清全市低丘缓坡资源的分布现状；

（3）分析社会经济发展对土地资源的需求；

（4）制定低丘缓坡垦造耕地、建设用地、保持林地和补造林专项规划

（5）编制每个重点开发区块的开发利用规划。

（6）制定规划实施的保障措施。

（7）为各乡（镇）、街道和重点开发区块编制低丘缓坡详细规划提供指导。

2.6规划期限和目标

2.6.1规划期限

临安市低丘缓坡综合开发利用总体规划的基准年为2006年。

规划期限为2007年——2020年。

近期（一期）：

2007年——2011年；中期（二期）为2012年——2020年。

2021年后为远景规划。

2.6.2规划目标

2.6.2.1规划战略目标

通过规划，充分发挥低丘缓坡资源优势，切实保护、开发、利用好我市低丘缓坡土地资源，加快推进低丘缓坡综合开发利用工作，缓解我市土地供需紧张矛盾，实现全市耕地占补平衡，保持森林覆盖率的相对稳定，实现林业产业生态化经营，提高林业综合效益，促进经济社会又快又好地发展。

2.6.2.2规划的具体目标

（1）低丘缓坡林地得到科学合理的保护、开发和利用。

远景（长远）目标全市59337.4公顷低丘缓坡，其中规划保持林地面积46087.24公顷，占低丘缓坡面积的77.67%；规划建设用地11190.69公顷，占低丘缓坡面积的18.86%；垦耕地2059.47公顷，占低丘缓坡面积的3.47%。

农村土地流转

（2）以保持林地规划为基础，集约经营低丘缓坡土地。

全市远景规划保持林地面积46087.24公顷。

规划期内全市低丘缓坡规划保持林地面积52299.0885公顷，其中一期（至2011年）规划保持林地面积56200.2783公顷、二期（至2020年）规划保持林地面积52299.0885公顷。

远景规划保持林地面积46087.24公顷。

（3）低丘缓坡开发耕地得到落实，实现全市耕地占补平衡。

全市规划垦造耕地总面积2059.46公顷。

规划期内低丘缓坡垦造耕地1726.13公顷：

农村土地流转一期至2011年垦造耕地684.13公顷；二期2012年至2020年垦造耕地1042公顷；远景规划垦造耕地333.33公顷。

（4）加快推进低丘缓坡建设用地开发利用工作，缓解全市用地紧张矛盾。

全市低丘缓坡规划建设用地总面积达11190.7公顷。

规划期内开发建设用地5312.1815公顷：

其中一期至2011年建设用地开发利用面积2452.9917公顷、二期至2020年共规划建设用地2859.1898公顷。

远景预留建设用地开发利用总面积为5878.5185公顷。

（5）确保全市森林覆盖率稳定在76%以上。

根据国家、浙江杭州市生态建设规划指标体系，2004年临安市人民政府在《临安生态市建设规划》农村土地流转中对森林覆盖率指标的要求是2007年达到76%，2010年和2020年稳定在76%以上。

第三章低丘缓坡资源保护利用现状分析

3.1低丘缓坡资源与分布

3.1.1广义低丘缓坡土地面积

3.1.1.1抽样估计值。

以临安市森林资源抽样调查数据为基础对全市低丘缓坡土地资源进行分析。

全市森林资源调查以市域土地总面积313477.5公顷为总体，按东西向3公里、南北向1公里的间距进行机械布设调查样地，样地面积0.08公顷，全市共设调查样地1033个。

农村土地流转

据2004年全市森林资源抽样调查，全市1033个样地，共有182个调查样地落入海拔300米以下、坡度25度以下的广义低丘缓坡土地上，按系统抽样面积成数估计公式估算全市广义低丘缓坡土地面积。

（1）面积成数

P=

（2） 成数标准差

SP==0.011859

（3）广义低丘缓坡土地面积     

点估计：

=313477.5×0.17619=55232

区间估计   =55232±313477.5×1.96×0.011859

=55232±7286

（4） 抽样精度

PA=（1－）×100%=86.8%

全市低丘缓坡规划面积的估计中值为55232公顷，以置信度95%估计面积置信变动区间范围为[55232±7286]公顷，即[47946—62518]公顷之间。

3.1.1.2小班调查面积

  据2004年各乡镇小班调查统计，全市低丘缓坡林地总面积为59337.4公顷，落在抽样估计区间内。

各乡镇低丘缓坡小班调查面积统计表

3.1.2本规划确定的低丘缓坡资源总量

按照省政府要求查清低丘缓坡的区位、面积、权属、自然条件、利用状况、农村土地流转适宜用途等情况的要求，为了有利于的规划区域布局，将全市低丘缓坡小班调查面数与抽样调查面积估计区间的精度作比较后，确定本次规划以森林资源小班调查的低丘缓坡面积59337.4公顷要研究的低