公用事业民营化制度创新研究以四川邛崃市公共事业民营化问题为例.docx
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公用事业民营化制度创新研究以四川邛崃市公共事业民营化问题为例
一、公共事业民营化的理论解读3
二、四川邛崃市公共事业民营化4
(一)什么是BOT4
(二)四川邛崃的公共事业民营化过程综述5
1、探索的第一步——收购天然气公司5
2、探索的第二步——内资BOT模式经营自来水公司5
3、探索的第三步——规划、建设新城6
4、建设新城项目的失败6
(三)失败原因分析6
1、政府决策不到位6
2.政府职能转变不到位7
3.国家政策的落实不到位8
三、公用事业民营化制度创新的路径选择8
(一)选择合适的民营化加强政府能力8
(二)选择“抓大放小”式的公共事业民营化9
(三)建立全面的民营化监督机制9
(四)发挥意识形态功能,不断促进非正式制度创新10
四、公共事业民营化存在的问题10
(一)企业追求的利益与公共目标之间存在矛盾10
(二)社会公正与资源配置之间存在矛盾11
(三)消费资金与建设资金合理配置存在矛盾11
(四)社会稳定与企业效率之间存在矛盾11
(五)民营化隐含腐败12
五、进一步推进公共事业民营化的对策12
(一)建立防腐机制,进行阳光操作12
(二)完善政府对公共事业民营化的监督机制13
(三)加强公共事业民营化相关法律法规建设13
(四)强调公众参与,保障民营化程序公正13
结语14
参考文献15
公用事业民营化制度创新研究
———以四川邛崃市公共事业民营化问题为例
摘要:
民营化作为公共事业改革的一种新模式,在西方国家取得了成功,但其发展却伴随着争议和矛盾。
借鉴西方国家经验,中国渐进地推行了公共事业的民营化改革。
但囿于固有的集权体制和公民社会的弱小,特别是公共事业改革取向定位的不明确,使这种以政府为主导的民营化改革模式存在理论滞后、指导思想缺失、规制不健全、政事不分、效率低下以及腐败等问题。
唯有加强理论研究,坚持政府集权而不能越权、公平优先于效率等原则,准确定位"民营化"内涵,确立以市场竞争为核心的公共事业运作机制,才能使公共事业领域的民营化改革得到良性发展。
关键词:
公共事业;民营化;邛崃;
Abstract:
Asanewmodeofprivatizationofpublicutilitiesreform,thesuccessinWesterncountries,butitsdevelopmentwasaccompaniedbycontroversyandcontradictions.LearnfromtheexperienceofWesterncountries,Chinaprogressivelyimplementedaprivatizationreformofpublicutilities.Butduetotheinherentcentralizationofweakinstitutionsandcivilsociety,especiallypublicutilitiesreform-orientedpositioningisnotclearthatthisgovernment-ledprivatizationreformmodeltheoryexistslag,lackofguidelines,regulationsarenotperfect,notaffairspoints,inefficiencyandcorruptionproblems.Onlystrengthentheoreticalstudy,insistedthatthegovernmentcentralizationandnotultravires,theprinciplesoffairnesstakeprecedenceoverefficiency,accuratepositioning"privatization"content,establishacompetitivemarketasthecoreoftheoperatingmechanismofpublicutilities,inordertomaketheprivatizationofpublicutilitiesinthefieldofreformstogethealthydevelopment.
Keyword:
Publicutilities;privatization;QIONGLAI;
一、公共事业民营化的理论解读
所谓民营化是指一种政策,它是指引进市场激励的方式来取代随意对经济主体进行的政治干预,从而提升一个国家或者一个地区的国民经济。
这意味着政府不再支持那些无端耗费国家资源的不良国企,从国企当中撤资,放松规定限制从而鼓励以民营企业家为代表的社会资本提供所需的产品和服务,通过合同承包、特许经营、凭单等形式把相应的责任委托给在竞争市场中运营的私人公司或者个人。
公共事业民营化就是以政府为主导,吸引社会资本——包括:
私人企业和个人资金,以市场化的运作方式,建设令公众满意的基础实施和提供令公众满意的公共服务。
其核心就是打破政府对公共事业的垄断,引入竞争,实现私营企业与政府的合作共赢的体系,提供给公众更多的选择空间,并在一定程度上刺激公共事业建设效率,提高公共服务质量。
随着经济的发展,我国正在面临一个城市化的过程,在这一过程中,城市的基础设施建设迎来了一个高峰。
各个城市都在大兴土木,进行包括基础的和市政的建设。
在建设的过程中,出现了一些矛盾和问题,各地政府都面临着既要妥善安置又要大力发展的矛盾,怎样处理好这种矛盾,同时还不耽误发展,是目前摆在各个城市领导人面前的问题。
目前国内的城市发展越来越多的引入了社会资金和私人企业参与进来,这样不仅缓解了城市建设的资金压力,提高了城市发展的效率,更为重要的是引入了先进的城市管理理念,这种理念与市场经济运行方式相辅相成。
利用市场经济手段,对城市当中的各种资源,包括:
道路,土地,绿地等等加以整合,提高资源的利用效率,节省城市发展的资源消耗,提升城市整体发展档次,满足当地老百姓的物质文化生活需求
目前,我国各地都已经进行了公共事业民营化的尝试,其中最具代表性的就是四川邛崃的C-BOT模式,下面我就来介绍一下这个项目,从而分析一下我国公共事业民营化的发展。
二、四川邛崃市公共事业民营化
(一)什么是BOT
在探讨四川邛崃公共事业民营化的探索之前,我们先来了解一下什么叫做BOT。
BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让,是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。
(二)四川邛崃的公共事业民营化过程综述
1、探索的第一步——收购天然气公司
收购邛崃市天然气公司,介入城市供气系统的管理营运领域是瑞云集团和政府以BOT方式合作经营城市公用事业的第一次成功运作。
邛崃市虽是产气区,也实行企业化管理成立了天然气公司,然而管网的改造和铺设一直是困扰着政府的难题,也是国营企业难以解决的问题。
自瑞云集团接手后,在短短2年时间内,通过强化管理和实行信息网络动态跟踪管理,改变了“气老大”的形象。
新建供气主管网60公里,覆盖率有改制前的75%增加到90%,用户数量增加了3100户;对地方财政税收的贡献率提高了10个百分点;气损率由改制前的19%降低到目前的9%,安装成本由1770元将至1500元。
2、探索的第二步——内资BOT模式经营自来水公司
随着城市的不断发展,邛崃市原有的自来水一厂、二厂供水能力日趋无法满足城市发展的需要。
但是,由于政府财政缺乏,无力对自来水厂进行改造和建设新的自来水厂,在这样的条件下,邛崃市政府和瑞云集团通过BOT模式来合作建设自来水三厂。
瑞云集团投资4000万元,用一年多时间建成了一个各项工艺都处于世界领先水平的自来水工厂,第一期工程就可日供水5万吨,第二期工程达到日供水10万吨,水质也已经满足欧共体标准。
全厂95%以上的设备隐蔽在地下,厂区绿化率达90%,生产过程全程自动化并通过INTERNET实现远程控制,是成都地区中最先进的自来水厂。
目前,为了进一步改善市民用水状况,减少供应中的二次污染,瑞云集团又投资进行城市管网改造,将现有的老旧管道改造为玻璃钢管,彻底解决自来水的水质和压力问题。
这是瑞云集团在和政府协作经营城市公用事业的第二次成功的运作。
3、探索的第三步——规划、建设新城
邛崃老城区面积仅为8平方公里,面积狭小、城市面貌破落陈旧、交通严重堵塞,地下与空中网线杂乱,建筑密度高达70%以上,旧城区已经难以再进行改造。
拓展城市规模、建设新城区已经迫在眉睫。
然而,面对新城建设需要的巨大投入,原本捉襟见肘的地方财政更是无能为力。
为了突破资金的制约,邛崃市政府确立了经营城市的理念,邛崃市政府采取了以与民营企业合作的方式,以内资BOT的模式,采取政府行为、企业运作的方式来进行。
其具体采取的方式是:
通过实地的科学规划,由政府提供土地,四川瑞云公司提供资金,对于通过对土地的开发而获取的收益,政府与瑞云公司共享,实现双赢。
在合作的过程中,政府是主导,是民营化的主体,企业资源得到整合,由瑞云公司处理具体事务。
4、建设新城项目的失败
在2002年1月18日,邛崃市政府同瑞云集团签定了《邛崃市新区开发建设项目协议书》,在协议中规定了新城整体将以BOT模式建设并经营50年。
在这五十年间,瑞云集团享有新城内所有公共事业的特许经营权,并以经营性土地的增值收益作为主要的投资回报,50年后,企业再将新城还给邛崃市政府。
但不久之后,国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权决定》,规定必须通过拍卖或招标方式来出让各类经营性土地使用权,这一土地政策的变化再加上政府与瑞云集团在合同中没有对违约风险、处罚办法、赔偿责任等项目作出详细规定,使得真个邛崃新城BOT项目顿时陷入困境。
(三)失败原因分析
1.政府决策不到位
政府作为一个地区乃至一个国家发展的主导机构,对一个地区的发展起着至关重要的作用。
政府的决策直接影响着当地经济发展水平和群众的生活水准,因此,对于政府决策,切忌盲目,应该广泛征集意见,结合实际考察研究,做到科学民主的决策。
首先是政府决策盲目。
邛崃市作为一个县级市,城区老旧,同时在1998年国务院也批复了将邛崃升级为中等城市的规划,这些为邛崃扩建新城提供了需求。
但新城的扩建要符合当地的经济发展和财政收入的实际情况,不能大肆扩充,一次性就扩建10平方公里,应当分步骤,分阶段的,根据现实需要来扩建。
其次是政府决策缺乏民主。
面对新城的建设,在政府缺乏资金的情况下,当地市委市政府就只是召开干部研讨会,最后由政府内部决定采取BOT的模式来扩建新城。
这种决策方式很不民主,没有做到广泛听取群众和专家的意见。
面对这种贴近群众切身利益的决策一定要慎重,广泛听取群众的呼声,广泛采纳专家的意见,进行民主决策。
最后政府决策缺乏透明。
邛崃市政府决定采用BOT模式来进行新城扩建之后,在选择合作企业方面,先是邀请全国范围内几十家企业来考察,在这些企业都因为担心投资得不到回报而放弃合作的情况下,邛崃市政府又选择了与自己有过愉快合作先例的四川瑞云公司。
邛崃市政府在选择合作对象上首先没有做到对所要合作企业资质的一个合理评估,其次,也没有进行面向社会招投标,最后,还把整个工程全部交给一家企业,这也是种不负责任,决策不透明的现象。
2.政府职能转变不到位
首先社会管理职能转变不到位。
邛崃市政府在扩建新城的项目中,只是将自身作为一个政策和土地的提供者,把新城的扩建等公共事业完全甩给私人企业,这不仅是一种缺乏责任的表现,同时也是一种社会管理职能转变不到位的体现。
现代社会要求政府不仅具有政治统治的职能同时还要有社会管理的职能,对于与群众利益切实相关的事项与工程,政府应当承担起来而不是当甩手掌柜。
其次宏观管理职能转变不到位。
在于四川瑞云公司合作的过程中,邛崃政府从市委书记开始,带头到工地驻扎,同时在审批等事项上管理过严。
新城扩建虽然是一项当地的第一大工程,但也不应干涉到具体企业的管理当中,在政府与企业的合作中,政府依然还没有找准自己的定位。
政府这个时候应该注重宏观管理,不能不管,也不能管的太严。
最后法制化转变不到位。
邛崃政府在与四川瑞云公司签订了《邛崃市新区开发建设项目协议书》之后,在很短的时间内,国家出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,这一规定与签署的协议书之间存在冲突。
这时,邛崃市政府罔顾协议而遵照了国家的相关规定。
邛崃政府的这种做法虽然遵循了国家政策,但也违反了法律,在当今我国正在建设法制社会,建设法治政府。
邛崃政府的这种做法明显违背了政府运行法制化的职能要求。
3.国家政策的落实不到位
邛崃新城项目虽然得到四川省的支持,但国家相关部委还没有直接表态。
邛崃政府就与四川瑞云公司签订了为期五十年和五年内开发五平方公里的合同,这是对国家政策的一种逃避,也为后来这一项目失败埋下伏笔。
三、公用事业民营化制度创新的路径选择
(一)选择合适的民营化加强政府能力
目前的城市发展,单纯的依靠政府来承担已经不切实际,尤其是在市政和基础设施建设方面。
政府在现在城市管理中扮演的知识一个主导作用,要想办法吸引社会上的私人与企业资金来进入到城市建设当中,也就是公共事业建设当中来,形成公用事业的民营化发展,利用市场化来运作。
如果采用了民营化,那么对于合作企业的选择就需要很慎重。
首先,选择的企业要资金雄厚。
市政投资的盈利是一个漫长的过程,企业要能等得起这样一个长周期,以免企业在还没盈利时,资金链就出现破裂,这样不仅不利于企业的发展更会影响城市的发展,甚至会催生出违法行为的出现。
其次,企业最好具有市政等基础建设的经验,这样对于市政建设,企业就能提出成熟和切实可行的方案,促进公用事业更好更快的发展。
最后,企业最好具有当地背景,这样能够更好的从当地实际出发来进行公用事业建设。
通过这一系列的田间筛选,相信能选择到适合当地发展的企业,并与之合作,从而提高了政府能力,同时也使的企业盈利从而获得双赢。
(二)选择“抓大放小”式的公共事业民营化
所谓“抓大放小”是指政府应该主抓那些贴近群众生活的那种大项目,而对小项目则要主动放权。
对于大型的公共事业民营化项目,比如上文提到的四川邛崃的新城区建设,政府应该发挥主导性作用。
这里的这个“抓”并不是指事无巨细,全部事物都要过问。
这里“抓”的意思是指要发挥主导作用,为企业在公共事业建设过程中提供便利,协调相关机构,同时监督企业,促进公共事业建设的早日完成并未群众带来便捷。
“抓大放小”中的“放”也只是一个相对概念,并不是说对小项目,小工程,政府就彻底放手,而是指面对小项目,政府可以交给一些具体的政府部门来与企业合作,并不是每个项目都要政府出头,有时候,由政府相应的职能部门出面就可以了。
(三)建立全面的民营化监督机制
公共事业民营化既要有私营企业的参与,但也离不开政府的有效指导。
以政府为主导,由政府监管的公共事业才能够确保为公众服务,符合公众利益。
因此,要建立公共事业民营化的政府监管体系。
首先要建立公共事业和服务定价机制,各地的发展状况不尽相同,尤其是群众的收入和消费能力,每个地区都存在差异,地区内部也分有层次,如何制定一个能让大部分老百姓都能够接受的公共服务价格,这就需要引入定价机制,保障普通老百姓的切身利益;其次要建立和完善公共事业民营化的绩效评估体系,对于公共事业民营化的绩效评估,政府应该委托给第三方来进行,该第三方应保持客观公正,同时,对于绩效评估的结果也要适时的予以公布,方便接受群众的监督,对于在民营化过程中出现的一些问题予以改正。
(四)发挥意识形态功能,不断促进非正式制度创新
对邛崃市政府来说,BOT模式是公用事业民营化的一次大胆的尝试,在当时国内没有成功的案例可以模仿。
对于如何与私营企业合作,如何将社会资金应用到公共事业当中去,如何转变角色,在与企业合作过程中如何以企业的思维来考虑建设公共事业,如何在当地发展模式与国家政策发生冲突的时候,在促进当地经济发展的基础上还能够遵循国家政策,同时保障企业合法权益,这对于政府来说都是新的课题。
以往老一套的政令式的管理方式已经过时了,如何在管理方式上创新,在体制建立上创新,在规章制定上创新都是政府需要仔细思考的。
四、公共事业民营化存在的问题
(一)企业追求的利益与公共目标之间存在矛盾
公共产品包括两种类型,一种是纯公共产品,包括:
军队,司法,警察等这些国家机器,同时还有一种是准公共产品,包括:
教育,市政建设等这些项目。
准公共产品允许私营资本的投入,并获取利益,私营企业获取的这些利益都需要将其掌握的资源投入到市场当中才能够换取的,因此,要想私营企业参与到公共事业建设当中就必须有市场的参与,而纯公共产品并不具备市场性质,准公共产品却具有这样的特征,因此,私营企业也只能参与到准公共产品的建设当中。
由于准公共铲平具有公共产品的特性,即免费性,盈利空间小,而私营企业是以盈利为目标的,这就导致私营企业经常对公共事业的建设采取规避,投资的积极性也不高。
在公共事业民营化的初期,由于有些资源的盈利空间还比较大,项目也比较多,因此还能够吸引一部分的企业参与到公共事业建设当中来,但是,随着公共事业民营化的深入,只剩下一些盈利空间小,投入巨大的项目,这时候的私人企业往往都会逃避这种工程,这时候还是需要政府出面来进行建设,因此,可以说公共事业民营化具有阶段性,这种阶段性也是由于企业追求经济效益与公共产品之间的一种矛盾所导致的。
(二)社会公正与资源配置之间存在矛盾
公共事业民营化将市场竞争机制引入到了公共产品当中,优化了社会资源的配置效率,使得原有的低效的公共服务和公共事业建设活动的效率得到显著提高。
公用产品的民营化,就是指由私营企业来提供一定的公共服务和产品,公共产品或服务对于老百姓来说具有不可缺失的性质,也就是说,不管获取公共产品或服务的代价有多大,老百姓都会去消费的。
因此,对于,公共产品与公共服务来讲,定价问题就显得尤为重要,要在普通老百姓的承受力的范围之内,要兼顾到贫困老百姓的生活与利益。
随着民营化的展开,公共服务和公共产品的这些要求与责任也就被委托给了企业,有企业来承担一定的社会公共责任,如果这种责任不会损害到企业的利益,企业或许还能够坚持,但是如果这种社会责任直接损害了企业的利益,作为追求利益最大化的企业来讲,则肯定会对承担责任大打折扣,这样则必定损害老百姓的利益,出现社会资源配置的不公,形成社会问题。
(三)消费资金与建设资金合理配置存在矛盾
基础建设具有以下特点,包括:
建筑产品在空间上的固定性及其生产的流动性,建筑产品的多样性及其生产的单件性,建筑产品形体大、生产周期长等等。
由于具有以上特点,因此进行基础建设风险小,收益时效长,受市场影响小,因此还是有许多私营企业愿意投资的。
公共事业的民营化对于政府而言是一个收益很高的项目,它可以吸引大量的社会资金来解决政府应当解决的问题,从而省下更多的财政收益投入到其他的私营企业无法参与到的领域。
但是民营化不仅不能够在短时间内增加民间资本总量,而且会导致民间资本的沉淀,不利于资本的流通,这也会在一定程度上损害社会经济的流通。
如何处理好这个矛盾,寻找到中间的那个平衡点,是将公共事业民营化面临的又一个矛盾。
(四)社会稳定与企业效率之间存在矛盾
公共事业民营化后,传统的公共基础设施建设引进了企业的管理和运营办法,这样提高了效率,但也出现了原有劳动力过剩等问题,企业势必裁员,这些被解雇的工作人员流入到社会当中去必然会造成社会的不稳定。
与之相对应的,传统的服务机构不仅是为了服务公共,还肩负着为政府吸收大量无业或难就业人员的工作,如果一旦实行民营,后一种工作则必定会失去其进行下去的土壤。
民营企业的介入,势必会追求利益,讲求效率,降低成本,而人力成本是每一个企业最先考虑的降低方面,因此,再进行公共事业民营化的过程中,还面临着社会稳定与企业效率之间的矛盾。
(五)民营化隐含腐败
民营化将社会的资本引入到由政府牵头的公共基础建设中来,面对这样一块大的蛋糕,私营企业之间会产生竞争,有了竞争就会容易滋生腐败问题。
私营企业在与政府的接触过程中,由于是几家企业面对一个政府,政府与企业广泛接触,难免会出现钱权交易的内幕。
企业通过贿赂政府,以较低价格获取公共资本,甚者更会再把这种公共资本外包出去,最终损害的都是公共利益,因此,如何在进行公共事业民营化的过程中杜绝腐败,进行阳光操作,也是一个值得人们深入思考的方向。
五、进一步推进公共事业民营化的对策
为了推动公共事业敏华的顺利开展,提高公共资源的利用效率和促进社会经济的良性发展,综合以上分析,我们提出以下对策,具体有:
(一)建立防腐机制,进行阳光操作
通过对公共事业的民营化,减少了政府所掌握的社会资源,这在一定程度上就是一种减少腐败的尝试。
要使腐败最小化可以尝试一下做法:
首先,要加快公共事业民营化的进程,减少与政府的接触时间,将产生腐败的时效降到最低;其次,要严格按规定操作,政府减少对自由裁量权的使用,对于仲裁应该交给专门的机构进行;再次,要确保透明度,进行阳光操作,及时向社会通报公共事业民营化的进程,公布相关信息,最后,要对公共民营化进行独立操作,对于原有的对该企业具有监管权的部门,应该采取避嫌,以免在招投标过程中滋生腐败。
(二)完善政府对公共事业民营化的监督机制
公共事业背后是整个公共的利益,因此,再进行公共事业民营化的过程当中,政府要做好监管,以免损害公共利益的事情发生。
具体应做到以下几点:
首先,要健全市场准入制度,统一准入门槛,保障各个参与到竞争当中企业的合法权益;其次,立法要规定控制权,要通过立法的形式来明确政府在公共事业民营化过程中具有控制、监督、审批等权力,以便主导公共事业民营化良性、有序的开展;再次,要建立公共服务定价机制。
对于公共服务的定价,不能单方面由企业决定,应该采取包括听证会,专家研讨会等形式来进行面向社会的定价,以确保维护老百姓的切身利益,同时,政府还要进行监督,确保价格定价合理,切实可行。
最后,要建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度。
对公共事业民营化的监管的一个重要措施就是对其过程和结果的绩效进行评估和监管,因此,政府要在民营化过程中适时的进行听证会,组织专家和专门机构对民营化绩效进行评估,以维护公共利益。
(三)加强公共事业民营化相关法律法规建设
只有明确相关的法律法规才能够有条不紊的推进公共事业民营化的开展,在公共事业民营化的过程当中要做到有法可依。
在立法方面来讲,要注意三点:
首先是要处理好中央与地方,地方职能部门之间对相关法律执行过程中的协调问题;其次是人大要尽快设立单独成体系的公共事业民营化的法律;最后是要明确相关法律条文,做到有法可依,再参照法律时能够有明确条款可以参照,明确执法过程。
(四)强调公众参与,保障民营化程序公正
公共事业民营化的目的还是为了优化公共资源,为公众提供便捷,提高公众的生活质量,因此,再进行公共事业民营化的过程中一定要让公众参与其中,以确保公共资源的合理利用,民营化程序公正。
应注意以下几点:
首先,要建立健全公开招标制度,以公开招投标的方式来选择公共事业民营化的合作企业是一个比较流行和稳妥的选择方法,同时也符合国家的相关规定;其次,要建立健全价格听证制度,公共事业民营化之后,价格问题是老百姓首要关注的问题,因此,在定价时要采取价格听证制度,将公众与专家、政府、企业等利益相关方组织在一起共同商讨,设定
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