城市化进程中流动人口的保障性住房政策研究正文.docx

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城市化进程中流动人口的保障性住房政策研究正文

前言

改革开放以来，我国在经济、政治和社会等各个领域取得了长足进步和发展，公民在享受现代文明成果的同时，流动人口作为一个新的群体也产生了。

流动人口的产生是经济政治和社会文化的综合作用的结果。

从目前的形势来看,流动人口主要包含这样一些人群:

一是城市发展需要的各类人才,尤其是刚刚从学校毕业的大学生;二是城市中一部分中低收入户籍人口,他们的家庭经济状况和居住状况满足购买经济适用房的条件,他们虽然在未来有可能积攒起一些购买房子的资金,但他们的购买力累积程度相对于其需求存在着时滞,即需要满足住房需求的时间在前,逐步有能力支付购房款在后,他们要依靠自身的经济基础去购买经济适用房和限价房还是不能承受,而他们的收入状况又不符合廉租房的条件;三是城市非户籍人员,这一类人群相对比较复杂,主要是农民工、外来工人群等。

实际生产生活中，流动人口作为促进经济发展的一支重要力量，又是影响社会稳定的一个重要因素。

目前在中国已经建立起以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障体系。

但是,现行的住房保障体系很多只关注了城市中户籍居民的住房问题,而忽视了现代社会发展的人口流动性所带来的住房保障问题,这已经成为我国城市化进程存在的一个突出问题。

迫切需要推行公共租赁住房制度,构建一个阶梯式多层次住房保障系统结构和模式,解决城市不同群体的住房特殊问题。

政府改革当前的城镇住房保障制度以解决流动人口（特别是像农民工这样的弱势群体）的住房问题有助于体现社会公平，有助于加快我国的城镇化、工业化进程，有助于完善我国的法律体制，更有助于全面构建和谐社会。

为流动人口提供适度的住房保障，既是这个特殊群体的力量发展到一定程度的必然要求，也是经济发展到一定阶段的必然结果。

本研究在剖析我国现有的流动人口（特别是农民工等弱势群体）住房保障制度的基础上，借鉴国外与国内部分城市在住房保障方面的成功经验和有益尝试，结合流动人口住房保障工作实施过程中出现的问题，提出住房保障制度的完善措施。

本文首先系统介绍了研究的缘起与意义、国内外研究综述、相关概念界定。

其次，为详细深入分析流动人口（特别是农民工）的住房保障制度，在明析现阶段我国流动人口具体情况的基础上，对流动人口住房保障问题进行定性分析研究，以此为基础总结当前我国流动人口住房保障制度存在的问题。

然后，归纳国外政府及国内部分城市在住房保障问题解决上所制定的有效政策及成功经验，以期为我国住房困难问题的解决及保障体制的完善提供有益借鉴。

最后，结合我国流动人口住房保障制度的实施效果，立足经济发展水平及社会保障现状，提出了完善住房保障政策相关立法，引导科学住房消费观念，转变补贴手段，建立健全多层次、分水平的多元化保障方式等完善我国流动人口住房保障制度的诸多建设性意见。

目录

摘要I

AbstractII

第1章导论1

1.1研究缘起与研究意义1

1.1.1研究缘起1

1.1.2研究意义3

1.2相关理论研究及实践经验综述5

1.2.1相关理论研究综述5

1.3主要概念的界定9

1.3.1流动人口9

1.3.2农民工9

1.3.3住房保障10

第2章流动人口城镇住房的现状12

2.1流动人口住房的基本特点12

2.1.1流动人口住房的整体特点12

2.2农民工城镇住房现状14

2.2.1农民工的住房条件14

第3章现行保障住房制度对流动人口覆盖现状16

3.1我国现行住房保障制度的构成16

3.1.1两限商品住房16

3.1.2经济适用房16

3.1.3廉租房17

3.1.4公租房18

3.2现行城镇住房保障制度对流动人口覆盖的缺位表现19

3.2.1廉租住房方面19

3.2.2经济适用房方面20

3.2.3公租房方面21

3.3城市低收入群体住房保障问题的原因分析21

3.3.1住房保障对象核定难21

3.3.2政府积极性不高22

3.3.3保障措施本身存在问题22

3.3.4缺少保障性住房专业运营管理机构22

第4章流动人口住房保障制度的改革意见24

4.1城镇廉租住房制度的改革24

4.1.1设立专门的法律以保障农民工成为包括廉租住房制度在内的城镇住房保障制度的保障对象24

4.1.2确保廉租住房保障资金来源24

4.1.3适合流动人口的廉租住房的运营机制25

4.2城镇住房公积金制度的改革26

4.2.1设立专门的法律以保证流动人口的住房公积金如期缴纳26

4.2.2完善住房公积金转移制度，解决流动人口高流动性带来的难题26

4.3城镇经济适用房制度的改革26

4.3.1控制经济适用房的经济性与提高流动人口的购房能力应该双管齐下26

4.3.2缩小经济适用房保障范围27

结语28

致谢29

参考文献30

摘要

伴随着我国改革开放的进程，流动人口已成为一个不容忽视的、规模巨大的特殊社会群体。

实际生产生活中，他们作为促进经济发展的一支重要力量，又是影响社会稳定的一个重要因素。

目前在中国已经建立起以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障体系。

但是,现行的住房保障体系很多只关注了城市中户籍居民的住房问题,而忽视了现代社会发展的人口流动性所带来的住房保障问题,这已经成为我国城市化进程存在的一个突出问题。

迫切需要推行公共租赁住房制度,构建一个阶梯式多层次住房保障系统结构和模式,解决城市不同群体的住房特殊问题。

政府改革当前的城镇住房保障制度以解决流动人口（特别是像农民工这样的弱势群体）的住房问题有助于体现社会公平，有助于加快我国的城镇化、工业化进程，有助于完善我国的法律体制，更有助于全面构建和谐社会。

为流动人口提供适度的住房保障，既是这个特殊群体的力量发展到一定程度的必然要求，也是经济发展到一定阶段的必然结果。

关键词：

城市化，保障性住房，流动人口，廉租住房

Abstract

WithChina'sreformandopeninguptheprocess,thefloatingpopulationhasbecomeacannotbeignored,hugespecialsocialgroups.Actualproductionandliving,theireconomicdevelopmentasanimportantforce,butalsoaffectsocialstabilityisanimportantfactor.Chinahasalreadyestablishedbeforethehousingprovidentfundsystem,affordablehousingsystemandthelow-renthousingsystemasthemaincontentofthehousingsecuritysystem.However,theexistinghousingsecuritysystemisonlyconcernedaboutthecityinalotofpermanentresidentsofthehousingproblem,whileignoringthedevelopmentofmodernsocietybroughtaboutbythemobilityofhousingsecurityissue,whichhasbecometheprocessofurbanizationinChinathereisaprominentissue.Urgentneedfortheimplementationofpublicrentalhousingsystem,tobuildamulti-levelladder-typestructureandthemodeofhousingsecuritysystemtoaddressthecityhousingthespecialproblemsofdifferentgroupsGovernmentreformthecurrenturbanhousingsecuritysystemtoaddressmobilepopulations（migrantworkersinparticular,suchasvulnerablegroups）willhelpthehousingproblemsofsocialequity,helpaccelerateChina'surbanizationandindustrializationprocess,willhelpimproveourlegalsystem,morecontributetoanoverallharmonioussociety.Appropriateforthemobilepopulationofhousingsecurity,isboththestrengthofthisspecialgrouptoacertainextentthedevelopmentofthenecessaryrequirements,butalsotoacertainstageofeconomicdevelopment,theinevitableresult.

Keywords:

Urbanization,Affordablehousing,Loatingpopulation,Low-costhousing

第1章导论

本研究在剖析我国现有的流动人口（特别是农民工等弱势群体）住房保障制度的基础上，借鉴国外与国内部分城市在住房保障方面的成功经验和有益尝试，结合流动人口住房保障工作实施过程中出现的问题，提出住房保障制度的完善措施。

本文首先系统介绍了研究的缘起与意义、国内外研究综述、相关概念界定。

其次，为详细深入分析流动人口（特别是农民工）的住房保障制度，在明析现阶段我国流动人口具体情况的基础上，对流动人口住房保障问题进行定性分析研究，以此为基础总结当前我国流动人口住房保障制度存在的问题。

然后，归纳国外政府及国内部分城市在住房保障问题解决上所制定的有效政策及成功经验，以期为我国住房困难问题的解决及保障体制的完善提供有益借鉴。

最后，结合我国流动人口住房保障制度的实施效果，立足经济发展水平及社会保障现状，提出了完善住房保障政策相关立法，引导科学住房消费观念，转变补贴手段，建立健全多层次、分水平的多元化保障方式等完善我国流动人口住房保障制度的诸多建设性意见。

本文主要采用：

图表分析法文献研究法个案研究法经验总结法等几种方法进行分析总结。

1.1研究缘起与研究意义

1.1.1研究缘起

改革开放以来，我国在经济、政治和社会等各个领域取得了长足进步和发展，公民在享受现代文明成果的同时，流动人口作为一个新的群体也产生了。

流动人口的产生是经济政治和社会文化的综合作用的结果。

从目前的形势来看,流动人口主要包含这样一些人群:

一是城市发展需要的各类人才,尤其是刚刚从学校毕业的大学生;二是城市中一部分中低收入户籍人口,他们的家庭经济状况和居住状况满足购买经济适用房的条件,他们虽然在未来有可能积攒起一些购买房子的资金,但他们的购买力累积程度相对于其需求存在着时滞,即需要满足住房需求的时间在前,逐步有能力支付购房款在后,他们要依靠自身的经济基础去购买经济适用房和限价房还是不能承受,而他们的收入状况又不符合廉租房的条件;三是城市非户籍人员,这一类人群相对比较复杂,主要是农民工、外来工人群等。

为改善流动人口居住状况，各级政府部门出台了一系列政策，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出“建立健全城市廉租住房制度，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善”。

建设部、国家发改委、财政部、劳动保障部、国土资源部五部委于2008年初联合印发《关于改善农民工居住条件的指导意见》要求把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容。

住房和城乡建设部也表示“正在深入研究流动人口住房保障问题，而保障问题将坚持城乡统筹的原则”［1］。

近年来，全国各大高校不断扩招，毕业生人数也不断高升。

图1.近年来高校毕业生人数资料转引自：

XX文库

根据相关部门估计，此人数在以后几年还将不断攀升，如此众多的毕业生基本都会留在城市发展，但对于刚毕业的大学生收入较低，属于城市中的弱势群体，有的甚至还没有农民工的收入高。

高校毕业生作为高级知识分子，在城市发展中，特别是在国家城市化进程中起着重要的作用，是社会主义建设的主力军，接班人，如何解决这部分人的居住问题对城市发展有着重要意义。

由于经济上，工业化与城镇化进程的逐步加快，促使城镇产生了更多的劳动力需求，而农村则由于生产效率的提高和人口的增长产生了更多的剩余劳动力;政治上，随着经济发展的需要，长期阻碍社会流动的城乡户籍制度也有了一定的变动，从而为农民工流向城镇提供了政治空间;社会文化上，陷于长期贫困生活的农民，迫切渴望接受现代文明（主要是城镇文明）的洗礼。

这些因素为农民中的高素质分子离开农村走向城镇提供了动力和可行性。

因此，八十年代以来，越来越多的农村劳动力脱离土地，走出农村，走进城镇。

伴随着我国经济的高速而持续的发展，农民工已成为一个不容忽视的规模巨大的并且会继续增大的特殊社会群体，成为我国经济社会发展中不可或缺的重要力量。

20世纪90年代以来，我国每年大约有5000一8000万农村劳动力自发进城寻找就业机会，成为农民工，并已逐步取代城镇居民成为产业工人的主角。

据国家人口计生委报道，截止2003年底我国流动人口（主体是农民工）已经达到1.4亿。

如今他们已构成了一个相对独立的社会结构单元，向经济发达城镇，特别是向一些大型或特大型城镇转移。

农民工这个社会群体的存在对经济社会发展有着巨大的影响:

首先，他们的低成本，使得以劳动密集型产业为主的我国经济始终保持着较强的国际竞争力;其次，农民工节省下来的工资，一直源源不断地汇向他们的家乡，成为支援农业和农村发展的主要资金。

这些情况促使近年来劳动输出地政府把劳务输出作为一个产业来抓;再次，农民工的流动就业，加强了各地的经济社会交流，促进了人才的社会流动，促进了人力资源的优化利用;最后，由于农民工主要来自欠发达的中西部地区，他们的收入可在一定程度上平衡东西部地区之间的经济发展差距。

因此，可以说，城镇、农村和国家都需要农民工这个群体的存在，也不能缺少农民工。

由于农民工这个群体的力量不容忽视，但他们在艰难的在城镇中求得生存，被迫接受着“二等公民”的待遇，流动性就业又使得他们在社会管理制度不完善的情况下具有低成本犯罪的很大的概率。

因此，这又是一个对社会稳定具有强大威胁性的群体。

住房问题是流动人口在城市生活遇到的最基本，也最严峻的问题之一［2］。

大量研究表明，居住条件对生活质量的影响具有决定性作用。

流动人口在当前城镇住房制度下处于不利的地位［3］，基本被排除在城镇住房保障体系之外。

因此，本文致力于研究如何把流动人口覆盖到当前城镇住房保障体系之内，由于流动人口群体与城镇居民的不同特性，而当前的城镇住房保障制体系是为城镇居民量身定做的，因此必须改革当前的城镇住房保障体系，使之保障广大流动人口的住房需求。

1.1.2研究意义

改革开放后出现的社会分化现象具有不可否认的积极意义，造就了一部分先富起来的人，也一定程度地推动了共同富裕。

但是社会分化可能导致各社会群体的矛盾及冲突，如果没有有效的整合机制，就可能严重威胁社会秩序。

对于目前的中国而言，社会分化的加剧可能导致的严重威胁社会秩序的一个问题就是弱势群体的凸显。

而广大的流动人口就是弱势群体的集中体现，流动人口面临的问题很多，其中住宅消费问题尤其值得我们关注。

因此笔者认为对于城市化进程中流动人口的保障性住房政策研究有着重要的理论意义以及现实意义。

1.1.2.1推进城市化进程的迫切需要

城市化进程是一个发展中国家必须经过的发展阶段，城市化水平代表了一个地区和国家的综合实力，社会发达进步的重要标志。

目前我国的城市化水平不仅远远低于世界城市化平均水平，也严重滞后于本国的工业化水平。

如1999年，世界城市化的平均水平是46而同年我国城市化率仅为32%。

1999年我国城市化与工业化率（工业增加值占C的比重）之比仅为0.69，远远低于该比值1.4一2.5的合理范围。

这些差距促使城市化进程成为当今政府的主要核心议题之一。

目前我国正赶上经济发展的快车，农村大量的剩余劳动力也在源源不断地为城镇提供的支撑力。

可是，我们的城市化的较低水平却对国家的经济社会发展造成了极大的束缚，而城市住房问题则是影响城市化进程的瓶颈之一，尤其是流动人口的住房问题仍然被排斥在城镇的主流住房体系之外。

这不仅关系到流动人口自身生存和生活，由此带来的一系列社会问题也会严重阻碍经济社会的有序发展。

1.1.2.2完善我国法制体系的迫切需要

党的十一届三中全会以后，随着公民的基本权利保障逐步得到重视、恢复和发展，我国的民主法制建设也日渐完善。

1982年的《宪法》不仅全面明确了公民的基本权利，而且将公民的基本权利和义务置于国家机构之前，以表明国家权利是来源于人民的委托和授予。

依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党和国家的基本治国方略，并在1999年《宪法修正案》将其写入宪法。

流动人口作为一个特殊的社会群体出现并迅速壮大，不仅对我国的社会主义现代化建设做出了重要贡献，而且必将对我国政治经济制度与社会发展产生深远影响。

因此，加快流动人口权利保障方面的法制建设，使流动人口合法地享有其权利，既是依法维护流动人口权利的合理要求，也是依法治国、建设社会主义法治国家的内在需要。

1.1.2.3体现社会公平正义的需要

社会公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社

会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。

构建和谐社会，实现社会公平与正义。

社会公平正义是社会和谐发展的基本要求和目标，也是一个文明社会进步的标志。

以胡锦涛为总书记的党中央立足中国特色社会主义事业的伟大实践，明确提出要在构建社会主义和谐社会中切实维护与实现社会公平与正义。

党的十六届六中全会指出，制度是社会公平正义的根本保证，强调必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益。

这使我们对制度建设重要意义的认识有了进一步深化，对更好地维护社会公平正义、促进社会和谐将产生深远影响。

公平正义是具体的。

公平正义在不同领域，内涵也不尽相同。

在社会领域的公平正义，一个重要的方面就体现在保障包括老弱病残等弱势群体在内的所有社会成员的基本生存需求，因而不能把经济领域公平竞争、优胜劣汰的公平原则简单拿过来。

因此，我们必须把公平正义置于具体的领域，针对具体问题和具体人群进行具体的分析，而不能不加分析、不加区别地简单套用。

流动人口，属于城市经济发展进程中的弱势群体，他们的权利得到有效保障，正是社会主义公平正义的重要体现。

1.2相关理论研究及实践经验综述

1.2.1相关理论研究综述

1.2.1.1国外相关理论研究综述

城市水平较高的国家一般在快速城市化过程中，都会产生农村人的社会流动现象。

因此社会流动理论在国外发达国家城市化的过程中的热点，国外的人口流动理论有以下几种。

（1）泽林斯基（ZelinSharansky）侧重于从历史的角度探讨人口迁移在不同历史时期所表现出的特征，把人口迁移与“人口转变理论”结合起来，将人口迁移划分为五个阶段：

第一阶段，现代化前传统社会时期。

人口出生率和死亡率都很高，人口自然增长缓慢，这一时期人口迁移率很低；

第二阶段，早期转型工业社会时期。

伴随死亡率下降，人口迅速增多，出现大规模由农村向城市的人口迁移；

第三阶段，晚期转型工业社会时期。

人口出生率持续下降，城市间迁移和其他来回迁移增多；

第四阶段，发达的后工业社会时期。

低死亡率和低生育率，国际人口迁移增加，文化交流和商业活动引起的周期性人口迁移和流动增加；

第五阶段，未来超先进社会时期。

这是一个尚未形成的未来社会，人口迁移的非经济成分加大，大多数迁移是在城市内部和城市之间，类似旅游的流动大量增加。

（2）刘易斯（LEWIS）在他的著名论文《劳动力无限供给条件下的经济发展》一文中建立了一个二元经济的“古典”模型。

一种型是农业剩余劳动力的产业转移，即社会劳动力从传统的自给农业部门流向现代资本主义工业部门；另一种形式是农业剩余劳动力的地域转移，因为传统的、自给性的农业部门主要分布在农村，而先进的现代资本主义部门主要在城市。

因此，农村部门的剩余劳动力向现代部门的转移过程，从地域上讲，就是农村劳动及农村人口向城市转移的过程。

（3）托达罗（TODAROMP，1969）按照托达罗的模型，人口流动基本上是一种经济现象。

尽管城市中失业现象已十分严重，准备流向城市的人们还是可以做出合理的决策。

托达罗假定农业劳动者迁入城市的动机主要决定于城乡预期收入差异，差异越大，流入城市的人口越多。

托达罗认为，在任一时期，迁移者在城市现代部门找到工作的概率与现代部门新创造的就业机会成正比，与城市失业人数成反比。

1.2.1.2国外相关实践经验综述

20世纪初以来,发达国家为保证“人人享有适当的住房”,满足低收入者的基本居住需求,先后建立了较完善的住房保障制度。

学习和借鉴国外住房保障制度的成功经验,对构建我国住房保障制度有着重大的启示意义。

美国是崇尚自由市场经济的典型代表，政府最大限度地减少对市场的干预，住房方面，也实施着近乎完全市场化的供给模式，政府对住房问题的关注仅仅限于必要的时期和特定的目标群体，政府对住房政策的宏观调控也仅仅限于在适当的时期颁布足够多、适当的法律。

其中在20世纪30年带，美国政府就颁布和实施了《住房法》来解决中、低收入阶层的住房问题。

之后又颁布了《住房贷款法》、《住房再贷款法》等法规来完善其住房法律体系。

瑞典是经济发达国家,也是高福利国家的代表,这一点充分体现在住房保障制度的建设举措上:

①政府投资建设公有住房。

由公房公司组成的协会（SABD）建设和管理全国的公有住房,公房公司不以赢利为目的,地方政府以无息或低息贷款提供全部建设投资。

②住房补贴。

瑞典实行两种住房补贴:

一种是给退休人员补贴,金额有时达到全部住宅费用（全国大约有30%的退休人员从住房补贴中受益）;一种是对低收入、多子女家庭的补贴,以住房费用为基础,再根据家庭收入和子女数量来调节。

③合作建房。

瑞典全国住房合作联盟（HSB）为约l/10的瑞典人提供了住宅,HSB有自己的储蓄银行,为社员提供高于一般银行存款利率1%的利率,但其支出仅限于与住房有关,合作社按会员入会时间和储蓄金额决定提供住房的次序,一般8～10年可获得住房。

  澳大利亚住房资助用于满足长期、中期和临时需要以及紧急收容需要,其中,公共住房计划是政府住房资助的主要方式,用于向无力在私人市场购买住房的中低收入者及其家庭或其他需要住房的人士提供适宜的、他们负担得起的居所;社区住宅计划是给那些低收入者和有特殊需要的住户提供出租住宅;土著住房计划是对澳大利亚土著人和托雷斯海峡岛民通过多种途径提供住房资助。

所有的州政府及澳北区政府为包括无家可归者及在私人出租市场受歧视的居民在