论村民自治组织运作中的权力冲突与对策中国政治论文doc.docx

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论村民自治组织运作中的权力冲突与对策_中国政治论文

中村级党组织与村民委员会之间的关系而形成

的，但是“两票制”的产生却对更好地解决二者之间的关系提供了契机。

因为它非常有

力地解决了两个重要问题：

一是村级党组织在村民自治中的合法性问题，二是确立了村

民对村级事务的主权，可以对二者形成有效的监督（注：

程同顺：

《村民自治中的党“

政”关系及其出路》，《调研世界》2001年第10期，第23页。

）。

上述方法，都是以力图缓和紧张、理顺村委会和党支部的工作关系为出发点，在实践

中也取得了成效。

但笔者认为，解决村委会和党支部的权力冲突，不能仅仅依靠党支部

书记和村委会主任的“工作配合”，而应该选择不能造成“权力冲突”的机制。

“两委

合一”是一种较为理想的制度选择，它既体现了党的执政地位，保证了中国共产党对农

村基层组织的领导，也保证了村民民主权利的实现，有利于农村村民自治组织的正常运

行，但是它必须建立在农村党支部领导方式和职能转变的基础上。

二、村民自治组织与乡镇政府管理权力的冲突

1985年全国完成政社分立，人民公社制度被正式废除，但是代替人民公社的乡镇，基

本上把人民公社政社合一的职能继承下来了，生产大队的牌子虽然已经摘下，村级组织

的结构功能发生了若干重要的变化，但是从村级组织的运行来看，它的主要精力仍旧是

在完成乡镇政府指派的各项任务，大多数情况下是在对乡镇负责。

虽然《村组法》规定

了村委会和乡镇政府之间的关系，但在现实社会中，难以避免其内在矛盾。

现阶段存在

国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，在实行集体所有制和家庭分户经营之后表

现得尤为突出。

乡镇管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权利，村民自治主要反

映和表达村集体和村民意愿和要求，当国家、集体和个人利益较为协调时，乡镇管理与

村民自治的关系较和谐，村民自制的运作也较规范，当这三者利益关系较紧张时，冲突

就显现。

乡镇管理的权力集中于乡政府，但权力运用的范围是整个乡，实际上村民自治

的村仍然在乡镇管理权力下，只是其影响程度和方式有所不同而已。

因此，从村民自治

的外部来看，存在着与乡镇管理的权力冲突，并制约着村民自治组织的运作。

《村组法》实施后，对乡镇管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。

乡镇管

理干部认为，实行村民自治脱离现实，导致行政命令难以畅通无阻地贯彻下去，造成了

应该管理的无法管的现象。

乡镇政府以落实“目标责任制”为理由，坚持对村委会采取

命令式管理。

村委会受其社区集体和村民利益和意愿影响，往往不服从或不太愿意接受

乡镇的管理，以至乡镇管理权难以落到基层。

虽然村委会干部对乡镇管理过度干预基层

事务表示不满，认为村民自治在相当程度上只是停留在制度层面，《村组法》所赋予村

委会的权力实际上没有得到贯彻落实。

但是村委会干部在现实政治和管理体制下，大多

数是牺牲村民利益而服从乡镇政府的管理，成为上级政府的行政工具。

这主要表现在：

在组织方面，乡镇力图实现对于村级组织的有效控制，村干部成为贯彻乡镇意图的有

利工具。

乡镇直接掌握材主要干部的任用，或者保证他们所任用的干部在村庄内部权利

的有效性。

据河南省民政厅对有关村委会选举的100封上访信的分析表明，在100封上访

信中有26封是反映乡镇“控制”村民选举的。

乡镇政府负责人采取事前不宣传《村组法

》，进行突击选举，指定村民选举委员会成员、村民代表、村委会成员候选人等，指使

亲信监督选举过程，如果发现选举结果不合乎自己的心愿，随意宣布选举无效，或者迟

迟不进行选举等（注：

王晓旭：

《对有关村委会选举的一百封上访信的分析》，《中国

农村观察》2001年第1期，第72页。

）。

这说明，基层的选举权仍紧紧控制在乡镇政府手

中，村民的民主权利仍缺乏法律的监督和保证。

在具体工作方面，乡镇力图用直接指挥取代村民自我管理。

乡镇政府每年都要将经济

社会发展任务，细分为若干具体指标，编制一个具体的计划下达到各村执行。

计划下达

后，都要进行一定的检查、考核和奖惩。

这种直接指挥关系中，《村组法》所设计的乡

村之间的“指导和被指导”关系很难确立。

村民自治组织根本不可能实现“自我管理、

自我决策”的机制。

而且这种旧体制还会成为新形势下农村腐败的制度性根源。

在某些

情况下乡镇和村干部之间建立了一种非制度的私利“共谋”关系，即村干部听命于乡镇

政府，乡镇领导人则在一定程度上放纵村干部若干以权谋私行为，以及在具体工作中的

不规则行为，比如对于农民的强制收费等。

在目前的体制框架下，经村民选举出来的村委会，必然扮演双重角色。

一方面代表乡

镇政府接受和传递乡镇行政的各项政策输入；另一方面代表广大村民利益贯彻村民意志

，搞好自我管理。

当双重角色相互冲突时，最终表现为代表政府角色的功能起主导性作

用。

村委会在来自村民的民权与来自政府的行政权冲突的博弈中如何比较多地倾向于村

民，真正成为村民的利益代表者，这恐怕在目前的体制下难以实现。

这是因为20世纪90

年代中期以来，乡村中的冲突明显增加，特别是费税改革，使得乡镇财政普遍困难。

在

中西部地区，不能按时足额发放工资的乡镇是大多数，许多地方乡镇政府负债近几年迅

速增长，有许多乡镇政府被称为“破产政府”。

在这种环境中村民自治组织脱离乡镇政

府的管理，无疑是釜底抽薪，也就是说，乡镇政府在没有新的财政来源的情况下，是不

会轻易退出对乡村的控制的。

但是当村民自治组织出现在中国的广大土地上后，已经无

法抗拒其发展，村民要求民权的形式有时候表现为，抵制乡镇干部进村。

这种情况在目

前已不是个别例子。

同时，农村村民选举无论多么成功，无法化解乡镇政府在经济上的

巨大压力，也无法改变乡镇领导人为了个人政治前途而有所作为。

很清楚，通过民主化

过程实现村级组织的再造不仅是村庄内部的事情，村级以上的政府领导体制也必须有相

应举措。

村民委员会与内部的党支部委员会的权力冲突以及村民委员会与外部的乡镇管理权力

冲突的出现，呈现出这样几个特点：

第一，村委会是在人民公社解体、生产大队行政管理功能退化后的一种替代物，其“

自我管理、自我决策”的功能尚未建立。

村民自治组织出现后立即得到政府的肯定和认

可，在很大程度上是出自于乡镇行政管理的需要。

在实行土地集体所有制的前提下，乡

镇政府仍把自己当做是农村土地集体所有的代表者，保证土地的合理利用和增值，就必

须对土地的使用者和承包人进行有效的指挥和领导。

从乡镇政府的角度看，村委会不过

就是昔日的生产大队，对村委会的“指导”便是“领导”和“指

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。

对会计、保管、电工等重要职位的安

排，党支部书记和村主任的矛盾也日渐增加。

这种矛盾在农村正在多起来，而且，越是

选举动员充分的地方，书记和主任之间的冲突越多（注：

赵树凯：

《农村基层组织：

运

行和内部冲突》，《经济参考》2001年第32辑，第25页。

）。

第二，党支部与村委会两套领导班子不合，出现矛盾和冲突。

针对村民自治权力出现

权力来源的差异，已经在农村基层组织出现矛盾和冲突。

中国共产党中央1990年12月发出的《

关于批转＜全国村级组织建设工作座谈会纪要＞的通知》明确指出，村党组织与村民委员

会是领导与被领导的关系，并具体规定了党组织对村委会的领导，主要体现在：

（1）提

出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村民委员会的工作，把党的方针政策和党

组织的意图变为群众自觉行动。

（2）讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员

会按照法律独立负责地开展活动。

（3）协调村民委员会同其他组织的关系。

（4）对在村民

自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。

党组织领导村民组织，但不是包办代替。

虽然这些规定非常具体明确，但是在我国政治体制改革严重滞后的大环境下，要求农村

党支部书记只进行政治领导而不是具体的领导是十分困难的，特别是各级政府党委书记

仍处在行政第一线直接领导的情况下，去要求农村支部书记却从具体事务中退出来可以

想象是非常艰难的。

据中国共产党湖北省委组织部等单位对111个村的调查，村委会和村党组

织关系紧张的有13个，占11.8%。

由于关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调，

各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力（注：

中国共产党湖北省委组织部、湖北省农村社会经

济调查队课题组：

《村级组织建设研究》，1995年第19辑，第12页。

）。

由于“一元化”领导方式的影响，导致村民民选权力受到限制。

如河南省某村的党支

部书记因为与其有亲戚关系的人未能在村委会选举中继续当选村委会主任，而拒绝承认

选举结果，致使该村在长达一年多的时间里村主任职位处于空缺状态。

1996年3月中国

中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目对此作了报道，就是一个典型的冲突而导

致村委会失灵的例子。

党支部和村委会的纷争，近年来有向着体制深处延伸的趋势。

在

体制深处，党支部坚持“党支部是领导核心”“党管干部是原则”，村委会则守着“村

民依法自治”“党支部不应当干预法律规定的自治事务”。

党支部诉求于上级党组织，

坚持党支部的领导地位。

村委会则寻找法律支持，以谋求较高的权力地位。

这种体制性

矛盾冲突，已经严重制约着村民自治组织运作和发展，而在一些比较规范的村民自治组

织运行比较好一些的地方，则是以削弱村民自治组织权力为代价换取的。

为解决村民自治组织中的权力冲突，许多领导部门和学术界一直在探索化解党支部和

村委会的矛盾的办法。

第一，明确党支部和村委会的职责，加强村级组织“三配套”的建设。

在山东省莱西

市牛溪埠镇党委、政府明确提出了要加强以党支部为核心的村级组织配套建设。

以村民

自治为基础的农村民主政治建设和以集体经济为依托，搞好社会化服务组织建设，规定

了村级决策的一般程序：

“党支部对有关村中大事，可以先研究，提出建议，或者由党

支部村委会提交到村民会议或村民代表会议讨论决定”（注：

吴绍田：

《解读村民自治

——关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐释》，中国发展出版社2001年版，第102页。

）。

实践证明，这样做有效地将党支部与村委会的决策内容融为一体，使党内民主和党外民

主实现了有机的结合，既维护了党支部的领导地位，保证了党的方针政策在农村的落实

，又使广大村民的意志得到了充分表达，党的民主集中制和党的群众路线得到充分体现

，也保证了村民自治的正确方向和健康发展。

“三配套”建设的方法，党支部职责明确

，保证了从行政经济权力中的退出，专门负责思想政治领导，但是这种方法需要党支部

书记具有较高的思想政治素质，也需要支部书记和村主任的工作配合。

而且“三配套”

建设，只是解决了工作程序问题，基层组织内部的权力冲突体制没有得到制止。

第二，主张“两委合一”，避免农村基层组织的制度缺陷。

有理论工作者认为，村委

会和村党支部分立，是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷，主张村主任兼任

党支部书记，实行“两委合一”，能更好地实现农民的民主权利（注：

党国英：

《“两

委合一”前景光明》，《农村工作通讯》2002年第1期，第40页。

）。

村委会由农民直接

选出，其行为就有可能代表或反映农民的利益要求，但党支部是领导者，它的产生不受

农民选举的影响，其行为也就很难保证代表农民的利益，“两委合一”使党支部的产生

直接受到农民意愿的制约，党支部的管理行为必然要发生积极的变化，农民的民主权利

会因此得到更好的保障。

“两委合一”制度更有利于加强和改善共产党对乡村社会的领

导。

“两委合一”意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情

况下的摩擦，提高了党支部的管理能力。

“两委合一”解决了人格化权力的矛盾，使得

支部书记和村主任在人际关系方面的矛盾得到化解。

但是“两委合一”面临的具体问题

是，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上后，能否做到上下都满意。

这&

nbsp;

种制度安排，使得一肩挑的村主任在来自下和来自上的权力面前，面临两难选择。