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转东莞市关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见
打出“组合拳”村组“再发力”
来源:
东莞时间网-东莞日报
——东莞市农村综合配套改革暨镇村集体经济发展工作会议专题特刊
“靠借债分红,不愿意忍受转型的阵痛,再这样发展下去,处理不好,有些村可能会变成东莞的‘希腊’。
”今年全国两会期间,省委书记汪洋为东莞农村集体经济敲响的一记警钟。
事实上,“卖地透支”、“举债分红”只是表象之一二,其背后是东莞集体经济呈现出的困局。
集体经济是东莞经济的基石,针对镇村集体经济出现的困局,今年以来,相关部门进行了全面深入的调研。
结果显示,发展后劲乏力、增收途径狭隘、监督管理薄弱、经济效益下滑、负债风险加重等,是镇村集体经济发展逐渐暴露出的突出问题。
今日,我市将召开农村综合配套改革暨镇村集体经济发展工作会议,推出“六个文件”的政策“组合拳”,“对症下药、标本兼治”,掀起制度性改革的大幕。
它们是,《东莞市关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见》(以下简称《加强管理若干意见》)、《东莞市关于推动镇村集体经济转型升级、加快发展的若干意见》(以下简称《加快发展若干意见》)、《关于进一步深化农村管理体制改革的若干意见》(以下简称《深化改革若干意见》)、《东莞市农村(社区)集体经济统筹管理实施办法》、《东莞市农村(社区)集体资产管理实施办法》以及《加快推进“三旧”改造促进产业转型升级的若干意见》等系列政策文件。
同时,《中共东莞市委 东莞市人民政府关于统筹城乡发展深化农村综合改革的意见》也即将出炉。
■本报记者 张安定/文
舆论风暴背后
【缘起】
【探因】
【破局】
政策“组合拳”强势出击
横沥镇上车岗村民小组本是东莞再普通不过的村子,但在今年初,却因债务沉重而不得不铤而走险,未经批准出售村内耕地,陷入了舆论的暴风眼。
纵观东莞众多村,如上车岗村这样深陷经济困境的不在少数。
调查显示,2011年东莞全市收不抵支的村有329个,比2005年增加了109个,收不抵支的村占东莞村总数的比例逼近60%。
伴随着收不抵支的是村组经济发展后劲的乏力,2007年至2011年,全市村组两级总收入年均增长1.4%,远低于全市经济发展的平均水平。
时至今日,东莞仍然没有突破“卖地—建厂房—收租”的路径依赖,全市过半集体资产由土地转化而来,超过七成的收入源于物业出租。
盈利模式单一,经济效益也在下滑,2005年至2011年,村组两级集体经济总资产收益率从8.09%下降到了6.4%。
与此同时,资产交易和财务监管机制不健全,经济管理制度落实不到位,集体资产的实际价值偏低,超福利分配屡禁不止并屡创新高,2011年超分配达到13.8亿元。
一方面,“奶水不足”,另一方面,公共支出负担承重,又加重了镇村负债风险。
目前,东莞镇(街道)一级资产负债率达36.18%;村(社区)、组两级债务总规模是经营性收入的221%。
“收租经济”的没落
多年以来,我市农村集体经济一直沿袭着“出让土地、建厂收租”的发展方式,但随着形势的变化,种种高度以来土地资源、外延粗放扩张的发展方式已难以为继。
目前,村组两级可开发土地资源已基本消耗殆尽。
村组两级受引进项目质量偏低的影响,根本无法拿到用地指标,难以通过新开发土地实现增收。
已建成的厂房普遍老旧、面积偏小、布局散乱,对优质大项目和大企业缺乏吸引力,要整合资源实现二次开发面临资金不足、项目缺乏、手续繁复等困难。
同时,村组两级企业效益普遍偏低。
近年来,随着外部市场环境的恶化和经营成本的上升,相当部分村组引进企业日子难过,导致我市厂房综合租金持续下降。
同时,随着加工贸易转型升级加快推进,为企业减负及各项收费的规范,作为村组传统收入来源的众多收费日渐减少。
公共支出负担沉重
我市农村集体经济一直是村(社区)公共管理和基础设施经费的主要来源。
近年来,随着城乡一体化进程的加快,村组管理机构和人员快速膨胀,公共管理支出上升迅速。
统计显示,2008年-2011年,全市村组行政管理和公益费用支出(基础设施、治安、环卫等)从45.12亿元上升到58.96亿元,年均增长达到了10%。
一些传统做法给集体经济支出造成了巨大负担,有过半村组的村民社保缴费,个人应缴部分一直由集体包揽。
据介绍,为应对收不抵支和超分配问题,过去主要靠透支土地来掩盖,一旦卖地收入难以为继,问题就立刻暴露和突显。
最新的清产核资数据显示,村组两级总收入扣除土地转让等一次性收入,相对于总支出缺口达到11.55亿元。
监督管理薄弱
据分析,由于缺乏统一的交易平台和有效的监管手段,许多村组的集体资产交易不公开、不透明、不市场化运作,为村组干部寻租提供大量机会,使集体资产的实际交易价值严重低于市场公允交易价值,并引发和积累矛盾。
相关部门获知一个实例是,某村同一栋厂房通过公开发包,年租金从30万元提高到68万元。
此外,规章制度受多种因素影响,在实际中流于形式。
如根据现象分配制度要求,“实行固化不量化的集体经济组织,全年公益福利开支和社员分配总额控制在当年集体收益的70%以内”,但由于缺乏有效监督和威慑力的处罚措施,部分村集体不顾当年经营情况,以借债、卖地等各种形式获取资金分配,超福利分配屡禁不止并屡创新高。
主体分散转型困难
在东莞,村既是基层自治组织,也是负责集体经济发展的“类企业”,更是承担着行政事务的“准政府”,“政经合一”的传统管理体制逐渐限制发展的根源。
而组级经济的大量存在,不仅肢解了有限的土地资源,而且加大了规范管理的难度,日渐成为可持续发展的一大制约。
从利益分成机制看,市镇村三级发展,税收分成与村组无关,出租更趋向于发展低层次的劳动密集型产业,以企业和人口的集聚获得发展利益,这种利益格局是导致东莞产业层次低、分散发展、土地产出率低以及城市管理压力大,困扰其自身乃至整个东莞的转型升级。
对于农村集体经济来讲,加强管理、加快发展、深化改革三者不可偏废。
为此,我市围绕“统筹发展、协调发展、稳健发展、可持续发展”的目标,打出政策“组合拳”。
《加快发展若干意见》核心内容是“发展三个经济,强化三个保障”。
我市将着力壮大集约优质新型的物业型经济,积极发展完善城市功能的服务性经济,扶持培育稳健高效专业的投资型经济。
合理划分事权和财权,逐步加大基层公共投入,减轻村(社区)公共开支负担;通过一系列补助补贴,鼓励基层推进产业转移、实施“三旧”改造等作为体制、资源和工作保障。
《加强管理若干意见》的核心内容是“增资减债、增收减支、增效堵漏”。
新增债务必须“报批”,各项支出必须“严控”,各项管理必须“规范”,提出搭建村(社区)集体资产交易平台、建立健全各项财务制度,完善责任追究机制等。
其配套文件《统筹管理实施办法》提出,将灵活采用直接合并、设置分社、组财村管三种不同方式,到2014年底前,基本实现村组经济的统筹发展。
《深化改革若干意见》则提出深化股份制改革,稳步推进村级体制改革,探索新型利益平衡机制。
其中不乏推进政务服务中心建设,探索自治组织与经济组织分离等举措。
《东莞市关于推动镇村集体经济转型升级、加快发展的若干意见》提出,通过五年时间
市镇逐步承接村基本公共服务开支
张安定 来源:
东莞时间网-东莞日报
■市镇两级将逐步统筹承接村(社区)负担的治安、环卫、行政管理等基本公共服务开支本报记者郑琳东摄
为破除村组两级经济发展瓶颈,《东莞市关于推动镇村集体经济转型升级、加快发展的若干意见》(以下简称《加快发展的若干意见》)提出,通过“九补一返拨”,扶持村(社区)发展优质项目、整合和盘活土地资源、融资和投资、推进产业转移,通过五年“两保三统筹”市镇两级逐步承接村(社区)基本公共服务开支。
为此将加快 “发展三个经济,强化三个保障”。
发展三个经济
一是发展物业型经济。
将实施一系列补贴、奖励等优惠措施,引导村(社区)通过自主开发、股份合作、产权租赁、物业回购等方式,积极整合、连片改造现有土地和物业,建设规模化、高端化的物业,实施“腾笼换鸟”,提升经济效益,有效带动集体增收。
二是发展服务型经济。
将实施一系列奖励扶持,鼓励村(社区)通过统租重建、村企合作、土地入股、组建公司等形式,建设产业服务区,发展工业大厦、人才公寓、员工宿舍,发展符合园区开发和产业配套需求的生活配套、物流、仓储、物业管理、商业休闲、餐饮娱乐等配套服务项目,发展都市型农业和特色型旅游,培育集体经济新的增长点。
三是发展投资型经济。
鼓励集体经济通过信托、合作、入股、投资基金等多种方式,参与城市开发、产业投资、物业投资。
特别是通过信托投资,参与市属重点项目与产业园区的开发。
集体经济组织参与投建市开发的重点项目,将优先准入并予以奖励。
强化三个保障
一是强化体制保障。
通过合理划分市、镇、村三级事权与财权,逐步加大对村(社区)公共财政投入,逐步减轻村(社区)的公共开支负担。
在清晰核算和定向、定责、定标准的基础上,通过5年时间,逐步推进“两保三统筹”,由市镇两级逐步统筹承接村(社区)负担的治安、环卫、行政管理等基本公共服务开支。
二是强化资源保障。
通过“腾笼换鸟”强化镇村土地资源保障;通过补贴融资担保费用,破解镇村资金筹措难题;通过返拨补办证件费用,协助各级集体经济组织抵押融资。
三是强化工作保障。
在组织领导、项目引导、政策协同、资金管理等方面,构建支持镇村集体经济转型升级、加快发展的长效机制。
■政策亮点
“工改工”每宗最高补400万
《加快发展的若干意见》明确,对扶持村(社区)发展优质项目,政策涉及三项补贴:
一是镇街、村(社区)自行投建、自有产权、纳入省市“三旧”改造范围、建筑面积10000平方米及以上的“工改工”项目,可按规定获得每宗最高400万元的补助。
二是村(社区)将旧村、旧工业区改造为高科技产业园、创意产业园、科技企业孵化器(加速器)等创新型经济项目,建筑面积达10000平方米及以上的,对改造、装修、招商期间的租金损失,可申请最高300万元的一次性补助。
三是镇街、村(社区)自行新建或改造、自有产权、建筑面积在5000平方米及以上的商务楼宇,每宗最高可获得500万元的补助。
村集约开发连片土地可获补助
对村(社区)投资回购旧厂房、闲置地,用于集体经济承接新项目的,市财政给予每平方米50元的奖励,每宗最多可获得500万元。
村(社区)通过置换、回购、转让、整体包租、合作入股等方式,整合区内企业及村(居)民用地,形成连片土地,实施集约开发的,相应开发项目可按规定获得市财政补助。
由市、镇街统筹招商资源,分别帮助镇街、村(社区)引进优质项目,按现行用地指标配置政策,这些优质项目将由市统一安排新增用地指标。
属于转出年度《东莞市拟转出产业目录》的企业,由我市整体转移到莞韶、莞惠转移园,或部分转移后总部保留在我市的,该企业原落户的村(社区)最高可获得100万元的一次性补助。
鼓励村组投资市重点工程
镇街可通过BT、BOT、信托投资、城市建设基金及与专业投资运营机构合作开发等多种金融工具或投资方式,筹措资金统筹开发工业园区、城市中心区和经营性设施等。
对于村(社区)、组集体经济通过信托方式投资市重点工程等优质项目的,除约定的回报外,可按照集体经济组织投入相关信托计划的资金总额,获得千分之一至千分之五不等的现金奖励。
在市重点项目、产业园区征地过程中,相关村(社区)可不即期支取相关征地补偿款,而通过信托计划将补偿款投入市重点项目和产业园区建设,除约定的回报外,可按投资总额千分之一至千分之五不等,获得一次性现金奖励。
各镇街可通过公开招标选定担保公司,为镇街、村(社区)产权证不完善的集体物业提供担保,市财政对担保费用给予50%的补贴,每宗每年最高可获得30万元的补贴。
如果按照3%的担保费计算,则市财政最高可为估价2000万元的物业给予融资担保补贴。
5%税收承接村基本公共服务
合理划分市、镇、村三级事权与财权,逐步加大对村(社区)公共财政投入,逐步减轻村(社区)的公共开支负担。
一是实施“五年两保三统筹”。
自2013年起从市镇参与税收分成收入中切块5%,通过5年时间,按照“保基本、保必须”的原则,逐步由市和镇两级统筹承接村(社区)目前负担的治安、环卫、行政管理等基本公共服务开支。
对原已按市内扶贫政策享受基本公共服务补助的欠发达村,可按照“就高不就低”的原则另行核定补助。
二是核定村(社区)公益费用预算。
镇一级每年根据实际情况核定村(社区)公益费用预算额度。
市、镇街有关部门委托村(社区)组织开展相应工作且涉及经费支出的,市、镇两级财政要相应安排工作经费。
提升出租收益组建物业公司
鼓励由镇街对村(社区)的工业厂房等自有物业实行集中统租、改建装修、统一招商、腾笼换鸟,以大企业统租替换小企业分租,同时保障村(社区)原有的租金收益。
对此市财政予以奖励。
鼓励条件成熟的镇街由下属公司采用长期包租的方式,连片统筹出租屋,并通过统一改造装修、完善配套设施、组建或引入专业物业管理公司等措施,改造建设一批新型配套服务区,为辖区或邻近园区的企业提供配套,提升物业出租收益。
鼓励镇街整合村(社区)的资源和人力,组建物业管理公司,承接镇属或村属工业园区、文化广场、公园、体育场馆、行政办公楼、公共停车场、路边停车位等公共物业的管理;组建专业服务公司,为大企业、大园区提供员工膳食、食品供应、商业零售、休闲娱乐、物流仓储等配套服务。
市将按评优结果予以奖励。
户籍居民进入镇街、村(社区)物业服务队伍的岗前培训费用,可获全额补贴。
“七严一统筹”促集体经济“三增”
来源:
东莞时间网-东莞日报
■东莞市首个集体资产交易平台顺利完成首宗交易资料图片
《东莞市关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见》力求通过进一步加强镇村集体经济的管理力度,实现“增资减债、增收节支、增效堵漏”的目标。
其中,增资减债强调新增债务必须“报批”,增收节支强调各项支出必须“严控”,增效堵漏强调各项管理必须“规范”。
为此,各镇街、各村组务必深入学习贯彻执行以下八项严格的管理措施,即“七严一统筹”。
超收收入优先用于还债
(一)严控债务风险。
根据扣除欠发达镇扶贫贷款后政府性债务余额与可支配财力的比例,以150%为界线,将镇街债务风险划分为可控类和重点监控类。
根据风险类别,各镇街要相应制定债务管理措施,促进债务规模趋于合理、风险整体可控。
对重点监控类镇街实施财政支出调控措施,包括压减人员基本支出、“三公”经费和非生产性投资,不得新增财政供养人员和新建政府性楼堂馆所。
同时,各镇街的偿债资金要列入年度预算安排,年度预算超收收入优先用于偿还债务本息。
划分为重点监控类的镇街,本级每年度税收分成的新增部分,原则上要提取不少于1/3建立偿债准备金,用于政府性债务的还本付息。
建立集体资产交易平台
(二)严管资产交易。
各镇街要建立农村(社区)集体资产交易平台,设立农村(社区)集体资产交易中心。
村组达到一定标准的标的物,必须通过资产交易平台进行交易登记、招标公告、投标和交易结果公示;大额资产所有权的出让、使用权的出租,必须进入资产交易中心公开交易。
村、组集体大额资产、资源的出让,应该由有资质的中介机构进行资产评估,并由农村(社区)集体资产管理机构对上报的评估价进行核准,才能作为交易基础。
(三)严追应收账款。
各村(社区)要成立应收账款追收清缴工作小组,落实追收责任,催收结果要跟村(社区)“两委”干部薪酬挂钩。
市农业局每年要牵头组织开展一次集中应收账款催收行动,对欠款情况严重的债务人,要通过法律途径追缴,并对已经发生法律效力的法律文书集中申请法院强制执行。
对长期欠款的债务人,由市农资办进行汇总,定期通过媒体予以通报,并将其列入农村(社区)集体资产交易平台黑名单。
严控福利分红和人员规模
(四)严控福利分红。
各镇街要对村组的分配项目进行清理,综合考虑近几年股东分红情况,确定辖区内各村组的股东分红基数,建立健全股东分红的增减机制。
对不按有关规定超额分红或者变相分红的村组干部,要扣减绩效工资,超额分红经镇街审批同意的,取消该镇街当年单项工作的评先评优资格。
(五)严控人员规模。
各镇街要结合经济实力、人口规模、管辖面积等实际,出台村组聘用人员定编管理制度,合理确定聘用人员限额,加强对定编落实情况的监督检查。
要建立健全村一级的集体人员台账制度,由镇街人事管理部门对村一级人员编制情况进行备案,并实行动态监测,严控新增人员。
由于工作原因确需增编或临时增加聘用人员的,镇街要从严审批。
(六)严控村级预算。
村组集体经济组织要依据经济发展状况,按照“量入为出、保障运转、促进发展”的原则,合理编制年度预算。
年度预算经镇街审查同意、集体经济组织要召开股东大会或股东代表大会表决通过后才能实施。
另一方面,市、镇街有关部门在编制下一年度部门预算时,应同步编列需村(社区)配合完成的工作任务,明确预算负担款项,控制负担总额。
委托村组开展年度预算之外工作的,要相应安排工作经费,不得向村组转嫁负担。
追究违规村组干部责任
(七)严厉追究责任。
对屡次违反农村资产管理相关规定的村组干部,情节严重的,如属党员,按党纪追究责任,由镇街党委按程序撤销其党委(支委)委员资格,并不同意将其列入下一届党委(支委)、村委委员及理事会成员建议人选;非党员的,镇街党委可不同意将其列入下一届村委委员及理事会成员建议人选。
(八)统筹组级经济。
稳步推进村级体制改革,灵活采取直接合并、设置分社、组财村管三种方式,实现集体经济从两级管理向一级管理过渡、从分散发展向统筹发展转变。
在2014年底前,基本实现村组经济的统筹统管。
四方面深化农村管理体制改革
来源:
东莞时间网-东莞日报
深化改革是推动镇村集体经济健康、持续发展的长效动力。
为此,《关于进一步深化农村管理体制改革的若干意见》等政策指出了深化农村管理体制改革的主要方向,其核心内容主要在以下四个方面:
第一,完善股份合作。
积极探索有偿购股、项目入股等有序流转方式,拓宽入股渠道,因地制宜化解疏导新增人员集体股权诉求。
完善和落实与集体经济经营业绩相挂钩的分红分配机制,严厉禁止举债分红。
鼓励集体经济组织成员就业创业。
第二,建设政务中心。
设立社区政务服务中心,承接上级交办村(社区)的行政和公共管理任务,逐步剥离村(社区)承担的行政和公共管理职能。
社区政务服务中心原则上要综合考虑面积、人口、经济总量、管理任务、历史沿革等指标后进行设置,运作经费由市、镇、村三级共同承担。
第三,理顺三驾马车。
村(社区)的自治组织从集体资产经营和经济运营中退出,不直接参与经济经营活动,村(居)委会主任原则上不再兼任集体经济组织领导成员。
集体经济组织实行独立运作,完善法人治理结构,成为“自主经营、自负盈亏、自我发展”的市场经济实体。
对实行独立运作的村(社区)集体经济组织,提倡和支持由符合条件的村(社区)党组织成员兼任集体经济组织领导,提倡村(社区)党支部书记兼任集体经济组织主要领导。
第四,强化成果共享。
建立基本公共服务保障机制、建立完善政府购买服务机制、研究新型利益共享机制等“三大机制”。
设立基本公共服务补助资金,专用于补助村(社区)的治安、环卫、行政管理等基本公共服务支出。
同时,要完善“市镇主导规划开发、市镇村分享发展成果”的模式,探索建立以税收贡献为导向的利益共享机制,引导镇村发展战略性新兴产业、高新技术产业、先进制造业、都市农业以及现代服务业产业。
“新政”重在调整三种关系
陈晨张安定 来源:
东莞时间网-东莞日报
三个“若干意见”是市委市政府的战略决策,是集体智慧的结晶,是近几年各镇(街道)、村(社区)探索实践的系统总结。
我个人认为,在加快发展方面,主要是正确处理三个关系。
旧平台和新产业的关系
从发展物业型经济看,是调整旧平台和新产业的关系。
旧平台就是过去建立起来的旧厂房、旧村出租屋,这些是没有办法承载新的产业的。
因此,政策鼓励农村进行“三旧改造”,比方说旧厂房的回购,可以给予一定的补贴,以统租的形式承接大的制造业或高端制造业。
再如鼓励“腾笼换鸟”,也是为了新平台的建设。
尤其值得注意的是,本次创新不仅只是对资源进行整合,还有开发机制上的创新,比如说鼓励村委会的土地开发,村民拿出资金,集体出地出厂房,成立新型合作组织。
过去,村里要建厂房,去银行借了一笔钱,这个厂还没建立起来,集体已经负了债。
新政策提倡的就不一样了,土地和物业集体出,钱村民出,建成以后按股份合作来分享收益,集体有收益,村民也有收益,村民除了分红收益外,还可以作为投资者参与分红,这是一种机制创新。
窄平台与宽服务的关系
从发展服务型经济看,是调整窄平台和宽服务的关系。
过去村集体承接为生产或城市配套的服务,定位和平台都比较窄,今后将鼓励村集体提供创意性的服务,比如建立物流窗口、产品采购等。
过去的窄体现在三个方面,路径、机制和定位。
一家一户的小出租屋、小商户,现在建议镇级统租,或者村集体整合资源来共同开发,建设连片的上规模上档次的专家公寓、集中居住区、产业服务区。
这样一来就不是简单集中在零售和出租屋上面,还将扩大到物业管理、配套服务、都市农业、特色性旅游上。
同时,一个现代化的产业进来,对于当地的配套服务要求是比较高的,发展服务业,镇村集体经济也要提供吃住行、游购娱全方位的服务。
小平台与大项目的关系
从投资型经济来看,是调整小平台和大项目的关系。
东莞集体经济资源开发已经到了极限,除了重新整合、二次更新外,还需要更大的发展空间,不能只立足于物业型经济上。
这次调研,提出了投资型经济的概念,其中又以优质的物业项目为战略重点,投资型经济需要很强的整合资源、金融运作,尤其是资本运作的能力,单家独户或者一个村、一个镇是很难具备的,但同时,村组有很强的意愿参与到东莞的发展中去,只是在中间没有渠道,市级层面可以提供创新性的渠道。
第一个是信托投资,引入专业团队,能够聚合分散的资金,投资运作项目,充分发挥信托作为金融工具的效应;第二个是市属重点项目的投资开放,新的村集体经济可以作为财务投资者,也可以做战略投资者。
这两个是加快发展政策最大的创新之一。
通过信托投资还可以进入其他行业,目前有潜力的是市属重点项目,不但有投资回报,按新的政策还有现金奖励。
振兴镇村经济,东莞此次动作不小。
如何理解系列政策出台的背景?
系列政策的出台将对东莞今后的发展带来哪些影响?
为东莞的村组经济发展带来哪些“实惠”?
连日来,本报采访了政策制定参与者,市内、市外专家学者,农村基层干部代表,请他们予以解读。
土地和物业集体出,钱村民出,建成以后按股份合作来分享收益,集体有收益,村民也有收益,村民除了分红收益外,还可以作为投资者参与分红,这是一种机制创新。
——邓涛
——林江
此次改革的目的是让农村居民在经济发展、公共服务、基础设施配套等方面享有更多公共资源,同时要减少村集体的开支,这要求政府得真正把负担承担起来,进一步加大市镇财政对基层的投入,采用逐渐
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