《食品安全法》的不足与完善.docx
- 文档编号:10007759
- 上传时间:2023-02-07
- 格式:DOCX
- 页数:10
- 大小:29.19KB
《食品安全法》的不足与完善.docx
《《食品安全法》的不足与完善.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《《食品安全法》的不足与完善.docx(10页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
《食品安全法》的不足与完善
《食品安全法》的不足与完善
东方论坛2009年第6期《食品安全法》的不足与完善李震海(中国社会科学院研究生院,北京100102)摘要:
《食品安全法》是我国食品安全领域首部统一的法律,汇集了学术界和实务界众多专家和学者的智慧,引入了诸多国内,外先进的立法与执法经验,为我国的食品安全监管提供了有力的法律依据.这部法律有许多亮点,但因我国的食品安全形势复杂,一部新生的法律难以完全应对,其尚存在一些欠缺和不足,需要逐步改进和完善.关键词i食品安全法;不足;改进和完善中圈分类号:
D922?
165文献标识码:
A文章编号:
1005—7110(2009)06—0106—062009年2月28日,第十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了《食品安全法》,并于6月1日正式实施.这部法律历经数年,承载了众多的智慧和期望,经过四审后方才诞生.该法经过专家和学者的反复讨论,广泛采纳公众意见,引入了许多先进的立法和管理理念,针对现实中出现的问题及时进行调整,可以说亮点颇多;但百密亦有一疏,即将实施的《食品安全法》中仍然存在诸多问题值得商榷.本文中笔者在能力范围内就《食品安全法》的一些欠缺和不足之处进行简要分析,并对如何改进提出了自己的建议,以期为我国食品安全监管的完善和良好运行提供一点益处.一,《食品安全法》的不足之处
(一)《食品安全法》确定的多部门分段监管的体制存在许多弊端根据《食品安全法》的规定,我国食品安全监管的体制采取多部门分段监管的模式,即食品安全的监管主体有多个,包括卫生行政,农业行政,质量监督,工商行政管理和食品药品监督管理部门,各部门根据法律和国务院的相关规定对食品安全共同进行监管.其中,在国家层面国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估,食品安全标准制定,食品安全信息公布,食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故;国务院农业行政,质量监督,工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对农产品,食品生产,食品流通,餐饮服务活动实施监督管理.上述食品安全的监管模式看似合理,前后衔接,实现了从农田到餐桌的全程监管,但仔细分析一下,其问题颇多,而且自2004年该模式实际运行表现出的问题也说明了这点.其主要弊端在于各监管部门职责难以明确划分,职能衔接上存在漏洞,容易出现监管的空白地带.因为食品从种植,养殖活动中获得的初级农产品,经过加工,流通,销售到消费者的口中,要经过一个非常复杂和漫长的过程,其间存在诸多环节,难以用某种模式或几种模式进行框定,且随着经济和社会的发展,新的食品技术和方法,新的食品产业不断出现,用现有的食品生产经营框架中的”段”难以将其进行定义和分类,这就使得监管部门无法根据自己的职责分工将其归入监管视野内,使其游离于食品监管体系之外.就像”三聚氰胺”牛奶和奶粉事件,主要肇事者奶源收购站就因无法归类于现有食品监管体系的”段”中而处于无部门监管的状态,尤其在”三聚氰胺”事件发生后,相关部门更是互相推诿,均不认为奶源收购站在自己的监管范围之内.此次《食品安全法》的立法者也意识到了此类问题,专门设立了国务院食品安全委员会,其职责虽未在法律中明确规定,但让其作为一个统筹领导协调机构的用意是显而易见的.但这样一个机构到底能起到多大的作用,还是十分令人怀疑收稿日期:
2009—09—26作者简介:
李震海(1971--),男,山东青岛人,中国社会科学院研究生院博士研究生,青岛市卫生局卫生监督局.1O6的,①毕竟在此之前就有国务院产品质量和食品安全领导小组,在它的领导下,分段监管的漏洞并未堵住.食品安全事故仍然频发,因为其中一个致命的弱点是,领导小组只起到统筹协调的作用,并不直接承担监管职责,具体的监管工作需要其他相关部门去做,其本身没有相应的执行机构,以致无法将其意图直接落实,对于监管的空白地带无法进行有效填补.此外,就目前而言,承担食品安全监管职能的三个主要执法部门——质量监督,工商行政管理和食品药品监督管理部门②,均不是专门的食品安全执法机构,除对食品安全的监管外,还承担了其他繁重的行政执法任务.质量监督部门尚负责其他产品的质量监管,标准化,计量,特种设备安全监察等职能;工商行政管理尚负责各类市场主体的登记注册和监督管理,消费者合法权益的保护,查处假冒伪劣商品,违法直销和传销,承担除价格垄断行为外的反垄断执法,查处不正当竞争,商业贿赂,走私贩私等经济违法行为,对合同,广告活动实施行政监督管理以及动产抵押物登记,商标注册和管理,特殊标志,官方标志的登记,备案和保护等等;食品药品监督管理部门此前主要承担对药品和医疗器械的监管工作,而最近频发的药品事故显示药品和医疗器械的监管也是一项关系民生且繁重艰巨的任务.可以说,上述三个部门在食品安全监管之外已经承担了大量的行政执法工作,在正式接手食品安全监管职能之后,其原本不足的执法资源面对复杂的食品安全问题更加显得捉襟见肘,它们能否以足够的人力和精力来应对是非常令人担忧和怀疑的.
(二)《食品安全法》继续将进出口食品的监管与国内食品的监管割裂开来,实行区别管理长期以来,我国的进出口食品与国内食品的监管一直处于一种不统一的状态.按照有关法律规定,进出口食品由国家出入境检验检疫部门负责监管,而国内食品则根据分工由数个部门分段监管.这样食品除了根据自身的特点区分品种外,又根据来源与流向以境内境外为标准被人为地割裂为两类,涉及境外的食品和境内消费市场的食品,实行不同部门分别管理,区别对待的模式,这就造成了一种事实上的不平等,一种歧视待遇.对进口食品及其生产,经销商来说,根据WTO的有关原则,外国企业和商品应当在东道国享受“国民待遇”,而进口食品与国内食品分属两个完全不同的部门体系⑨管理,虽说理论上执行的标准是相同的,但在实际中各有自己的标准,规则和程序,那么被监管对象受到的待遇肯定不尽相同,不管这种差异对进口食品及其生产和销售商是不利还是有利,均不符合”国民待遇”的要求.而最终进口食品是要在国内市场消费的,而国内消费市场的食品是由不同于国境检验检疫机构的监管主体负责的,这样不论对食品经销商还是监管机构都带来了诸多不便.经销商既要在食品入境时接受国家出入境检验检疫部门的监管,又要在国内市场上销售时接受国内食品监管部门的监管,而有时出人境检验检疫部门为了管理上的需要也会延伸到国内消费市场进行监管,以查缺补漏,实质上形成了监管上的重叠,引发监管权的冲突.对出口食品的生产者来说,前述区别监管的体制同样给其带来了许多问题.一般说来,对出口食品的要求往往严于国内食品,这可能缘于过去我国的食品行业整体生产水平比较低,而境外对出口食品的要求严于国内或有特殊要求,为保证出口食品的质量,维护我国出口产品整体良好形象,需要有重点地扶持和监控出口食品的生产,以利于对外贸易政策的实现.但随着我国经济的发展,国内食品行业的整体水平有了很大的进步,同时,随着国民生活水平的提高,国内消费市场日渐成熟,在市场的需求方面,国内外市场已没有明显的区别.在此情况下,已没有必要再强调出口与内销食品的差别.对出口食品及其生产企业④来说,在消费市场的要求相同或基本相同的条件①虽然法律中已将食品安全综合协调的职责授予了国务院卫生行政部门,但相比较而言国务院直接设立的机构——食品安全委员会的权威性和协调能力是国务院卫生行政部门所无法达到的.②卫生行政部门的主要职责是综合协调以及食品安全风险评估,标准的制定和修订,相关信息的公布等;农业行政部门主要负责农产品(来源于农业的初级产品)的安全监管,其主要属于《农产品质量安全法》调整的范畴.⑧来源于国家工商行政管理总局在政务公开中对其主要职责的介绍,日最后访问.④指在我国国内生产并在国内市场销售的食品.⑤之所以说是部门体系是因为国内食品的监管由多个部门执行,为避免产生歧义,权且以部门体系代称.⑥主要是工商行政管理部门.⑦此处主要指大,中型,具有一定生产规模,生产水平较高的食品生产企业,而食品生产加工小作坊不在此列,其生产规模和水平均较低,《食品安全法》也对其进行了区别规定,授权省,自治区,直辖市人民代表大会常务委员会依照该法对食品生产加工小作坊制定具体的管理办法.】07下,仅因为食品的销售区域不同,监管的部门与监管要求便不一样,似乎有违平等原则.而有的企业,因兼具国内国际业务,便在生产设备和条件,生产的食品相同的情况下,要同时接受两个部门的监管,使企业疲于应对,带来许多不必要的麻烦.此外,从人权实现的角度说,中国公民同样有享受高品质,富营养,低风险食品的权利,在食品消费上中国公民与境外公民一样具有平等的权利.而现实却提醒我们,这种平等没有实现.比如,前段时间闹得沸沸扬扬的”三聚氰胺”奶粉事件中,有企业在内销食品被检出含有”三聚氰胺”后公开宣称出口的食品肯定没有问题.难道中国公民的食品安全保障权要低于外国公民吗?
此种情境的呈现与对出口和内销食品不同部门,不同标准,不同手段的监管不无关系.再者,重复监管带来了一系列与执法资源有关的问题.首先,两个部门的重复监管对于有限的执法资源来说本身是一种浪费;其次,出入境检验检疫部门,因政策的倾斜和其自身的业务便利,人员能够经常接受国际前沿知识和技术的培训,可以及时掌握国际先进的监管经验和信息,其检验检测设备和技术也非常先进,实现了与国际接轨,这些优势是一般国内监管部门所无法比拟的,然而,这些优势却并未在国内市场实现,使国内消费者有所体会,何况优势的产生本身来自于对国家公共资源的占用,理应服务于国内消费者.(三)《食品安全法》在”法律责任”一章中对食品生产经营过程中存在的违法行为未作明确规定食品安全监管的范围包括食品生产经营的过程和生产经营的结果.对过程的监管主要包括从原料到成品,从加工场所到销售场所或餐桌(指餐饮服务)整个食品加工链,针对容易产生安全危害的环节,采取预防性的措施,消除对食品安全造成危害的因素.对结果的管理和控制是对生产出的成品,根据常见的和容易产生的危害因素进行检验,通过检验结果判断成品是否符合标准,合格者方准投人流通,对不合格者针对不合格项目采取相应的处理措施以使其达到标准要求.从食品的最终安全性来说,对结果的控制可能是首位的,但从科学性和成本——效益的角度分析,提前介人,加强对食品生产经营过程的监管,预防性地控制或消除安全危害因素可能在食品安全监管上更具优势.在现代,随着科学技术的发展和食品生产的企业化,规模化,容易导致不合格食品的共性问题被逐渐发现和总结,并通过在过程中采取措施得到控制.同时,质量管理和控制理念的改进,使得对食品安全的监管从注重通过成品检验来保证食品的最终质量转向强调对整个生产经营过程的全程管理和控制.上述理念在立法中也得到了实际体现,曾在食品安全监管中起着基础和关键性作用的《食品卫生法》,在第8条中明确规定了食品生产经营过程必须遵守的卫生要求,②并在”法律责任”一章中明确规定了违反该条款将要承担的法律责任,对”违反本法规定,食品生产经营过程不符合卫生要求的,责令改正,给予警告,可以处以五千元以下的罚款;拒不改正或者有其他严重情节的,吊销卫生许可证”(《食品卫生法》第41条).以此为依据,执法部门可以对食品生产经营过程中的违法行为进行查处,必要时可以通过行政处罚的手段对违法者进行处理,以此形成一种威慑力使食品生产经营者不敢轻易越过雷池,保证了法律相关规定的强制力效果.显然,接过《食品卫生法》接力棒的《食品安全法》,在制定时也考虑到了对食品生产加工经营过程进行控制和监管的重要性,在法律条文中也专门对此进行了规定.在第4章”食品生产经营”的首条即第27条明确规定了食品生产经营应当符合食品安全标准⑧,并列举式地阐述了具体要求④,最后通过概括式的描述为法律,法规进行补充规定留下了空间⑤.应当说《食品安全法》在《食品卫生法》相关①”在出入境食品的检验检疫方面,质检总局在全国设有……300多个涉及食品检测的实验室,还有两个涉及食品检测,分析的研究所.这些实验室绝大多数拥有气相色谱,液相色谱,质谱,原子吸收光谱等先进的检测仪器,在用设备达10,000余套,直接从事该项工作的专业人员达6000多人.……通过国内外的技术培训和交流,培养了一支胜任工作的技术队伍,建立并完善了实验室质量保证体系,拥有了一大批通过国际认证机构认可的食品检测实验室.”上述资料来源于秦贞奎,唐光江:
”中国进出口食品安全现状与展望”(在2002年lob9~11日农产食品安全研讨会上的发言).②主要内容详见《中华人民共和国食品卫生法》第8条规定.③《食品安全法》第2o条第5项将”食品生产经营过程的卫生要求”规定为食品安全标准的内容之一.④主要内容详见《中华人民共和国食品安全法》第27条规定.⑤《食品安全法》第27条第11项:
法律,法规规定的其他要求.1O8规定的基础上对食品生产经营过程的要求又进行了补充和完善,可以算是一个进步.但非常遗憾的是,在其后的”法律责任”一章中却未明确规定违反前述规定的行为应当承担何种法律责任.这就使得违法者在违反法律有关规定时不能依法承担明确的法律责任,而执法者也无法依据法律规定对其违法行为予以相应处罚,只能通过劝说,指导的方式使其自愿改正以达到法律规定的要求,这势必使执法的难度增加,执法效率将大大降低.而没有惩罚措施,法律的相关规定也极易成为一纸空文,强制力和威慑力无从谈起.因为执法也必须依法,依法行政是当前行政执法行为的首要原则,法律未进行明确规定的事项执法部门不得擅自实施,尤其是行政处罚措施.因此,即使在执法活动中发现了违法事实①,也因无法律明文规定而不能对其采取惩罚性措施.二,对《食品安全法》的完善和实施建议
(一)完善食品安全监管模式的建议我国食品安全的监管模式,应当立足于我国国情,以切实保障消费者的健康权益,有利于食品工业的健康有序发展为基本出发点,并可以充分借鉴国外有关发达国家的先进和成熟经验.俗话说,”它山之石,可以攻玉”.近年来,食品安全在域外也是一个热点问题,各国纷纷采取措施加强对食品安全的监管,对不适当的监管模式进行了改革.当今,国外发达国家食品安全的监管模式逐渐趋向于由多部门分工监管转为单一部门为主监管.比如,在加拿大,1997年通过《食品监督署法》,将原来分别隶属于卫生部,农业和农业食品部,渔业和海洋部,工业部等四部门中的职能进行整合,在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构——加拿大食品监督署fCanadaFoodInspectionAgency,CFIA),统一负责加拿大食品安全,动物健康和植物保护的监督管理工作.[.口l(Ⅳ’英国,在2000年根据《1999年食品标准法》,成立了一个独立的食品安全监督机构——食品标准局(FoodStandardsAgency,FSA),该部门完全独立于其他中央政府机构,全权代表英王履行食品安全执法监管职能,并向英国议会报告工作,对食品安全和标准有效地进行实施和监督.【lj()[31(P6)日本缘于其国内频繁发生的食品安全事件,于2003年成立全国食品安全委员会.该委员会是全日本食品安全最高权威和决策机构,全权负责食品安全风险评估工作并监督和指导相关监管部门(农水省,厚生省)的业务活动.[41(174)而在欧盟,为了监督各成员国执行欧盟相关立法的情况及第三国进口到欧盟的食品安全情况,欧盟设立了食品和兽医办公室,并在1999年进行改革,将它的监督权限扩大到了从农田到餐桌的食品生产的每个过程.在2002年又成立了食品安全局,负责对各成员国国内和成员国之间及第三国进口到欧盟的食品的安全性提供科学意见,并与成员国国内有相同性质的机构建立工作网络并通过这个网络对成员国进行工作指导.[5](P78—79)美国的食品安全监管模式比较特殊,目前仍采取分部门监管的形式,但迥异于我国的分段监管模式.尽管美国与食品安全监管有关的部门有多个,但主要的监管职能集中在农业部的食品安全与监督局(FoodSafetyandInspectionService,FSIS)和人类和卫生服务部的食品药品管理局(FoodandDrugAdministration,FDA),且它们的职能分工是按照食品的品种,而非食品生产经营的阶段和过程.此外,美国此种监管模式的产生是与其国内法治理念的”分权”意识分不开的.最早美国的食品安全执法监管职能曾统一归农业部负责,但后来因为食品行业与农业部门之间过于密切的利益纠葛,才将食品药品管理局从农业部分离出来,这是一种分权制衡的实现,而非出于最有利于监管的目的.OI(P2..)[6l(P’因此,借鉴国外发达国家的既有经验,结合我国实际国情,可以在现有的执法资源基础上进行整合,成立一个专职的食品安全监管机构;或在现有部门框架下,将食品安全监管职能赋予某一个专门部门,并对其他部门的相关执法资源进行调配以充实和完善其执法能力,使之能胜任食品监管的重任,从而形成以一个监管部门为主,其他部门协同配合的统一协调的监管体系.针对我国食品监管中生产经营主体形式繁多,大小不同,尤其中小型企业较多,生产经营活动复杂的特点,可在专职监管部门内部进行分工,根据不同的食品生产经营的特点设立分属机构,并尽可能实现由中央或至少由省级直接设立分支①称其为违法事实是因为法律中明确规定了相关行为的义务性要求.②具体的分工是:
食品安全与监督局执行与国内生产及进口的肉类和家禽及相关产品有关的食品安全法律,主要监管国内生产与进口的肉类,家禽及相关产品以及蛋类加工产品;食品药品管理局执行与国内生产及进12的除肉类和家禽及相关产品以外的食品有关的食品安全法律,主要监管除肉类和家禽及相关产品以外的国内生产及进口的食品,其中包括带壳的蛋类食品.l09机构进行垂直管理,以防止地方保护主义对食品安全监管的干扰.同时,继续强调地方各级政府的食品安全责任,保留其对具有当地特色的以及仅限于本地区范围内的食品生产经营活动的监管权,充分发挥地方政府在当地的综合协调和管理优势,从而形成条块结合的符合中国特色的食品监管体系.
(二)对进出口食品监管的改进建议随着我国的经济发展和改革开放的进行,食品市场国际化的趋势已经呈现,我国国内的许多食品标准已经或逐渐采用国际标准;而且,国内的食品消费需求也与国外日渐趋同,国内外食品消费市场差距逐渐缩小,在此情况下,不应僵化死守原有政策,过分强调国内外食品市场的差别,而应当在市场经济的有关原则指导下,逐步统一对内销及出口食品生产主体的监管.此外,出口食品的标准之所以与国内有所不同是由于出口目的国或地区的特殊要求,从合同法的角度出发,那也是合同中的需货方的特别要求而已,供货方只需按照合同要求生产出符合相应标准的食品即可,和在生产地设立不同的监管部门进行监管并无必然联系.即便是因为对方出于国家政策或政府控制的考虑,需要我国相关部门予以回应和协调,一个统一的监管部门之下的分属机构足以承担相应的职责.所以,应当将进出口食品的监管资源与国内食品的监管资源进行整合,统一到一个监管部门,并且统一进出口食品与国内食品的监管标准和要求,给二者一个平等的国内监管环境,同时利用出入境检验检疫部门的既有优势带动国内食品安全监管的水平,从而促进国内食品行业整体水平的提高.通过监管部门的统一,亦可消除不同部门监管职能之间衔接脱钩的问题,使进出口食品的监管更全面,更有效,不至于再出现添加了进口”OMP”的特仑苏销售数年后方发现其并不合法的窘境.(三)对完善食品生产经营过程监管的建议对食品生产经营过程的有效监管对食品安全是非常重要的,这同样要反映到法治实践中去.在域外,对食品生产经营过程的全程监管研究比较成熟,已经形成了行之有效的管理规范和体系,比如良好操作规范(GoodManufacturingPractice,GMP),危害分析和关键控制点(HazardAnalyrsisCriticalControlPoint,HACCP)等,并且在立法和执法中得到了良好体现①.在我国,随着国际贸易的发展和先进质量管理控制理念,体系的引进,对食品生产经营过程的监管愈发受到重视,②在立法中也予以了体现.但仅仅在立法中规定有关的要求和标准是不够的,对违反者应当承担的法律责任亦需给予明确规定.法律⑧之所以具有强制力和威慑力,非常重要的一个原因在于当行为人实施了违反法律的行为后将受到法律的制裁,违法人的利益将受到实质性的损害,也就是说,违法行为是有违法成本的.一旦违法行为没有了违法成本,实施后不会受到相应的法律制裁,行为人漠视法律规定,违反法律规定的几率将大大增加.同样对于执法者来说,维护法律的尊严,贯彻执行法律,使法律中的条文在实际中得以实现,是执法者的应有义务,但在法律上如果缺乏有效的惩罚性措施作保障,执法的权威性将大受影响,执法的难度将大大增加.《食品安全法》应尽快以实施细则或有关解释的方式对此进行补充规定,对违反食品生产经营过程要求的违法行为规定严格的法律责任,使有关执法部门在查处此类违法行为时,除按照法律对行为人进行指导和要求外,还能在行为人违反法律相关规定时,依照法律对其进行处罚,使其承担应有的法律责任.这样,既维护了法律的严肃性和权威性,又有效阻止了违法行为的发生;既可降低行政执法者和行政相对人的冲突烈度,又可减少执法成本.以上只是笔者个人对《食品安全法》不足之处的一点粗浅分析,事实上《食品安全法》融汇了众多法律和食品相关部门专家,学者的智慧,借鉴和吸收了许多国内外食品监管的成功经验,首次对我国的整个食品安全领域进行了法律上的统一规定,已将我国食品安全监管制度向前推动了一大步,而我国的食品安全领域情况复杂,问题繁多,法律的规定很难面面俱到,对这样一部法律似①美国已将”良好操作规范”批准为法规,代号为21CFRpart110,作为食品生产,包装,贮存,运输,销售管理体系的技术基础,适用于所有食品,具有法律上的强制性.在欧盟,有关食品卫生的欧共体理事会指令93/43/EEC要求食品企业建~--HACCP体系以确保食品安全的要求.②1994年,我国颁布了具有食GMP通用标准性质的GB14881—1994《食品企业通用卫生规范55,其后颁布了多个专项食品企业卫生规范.1998年,卫生部颁布了《保健食品良好生产规范55(GB17405—1998)和《膨化食品良好生产规范》(GB17404-1998),这是我国首批颁布的食品GMP强制性标准.③此处法律的含义为泛指,并非指法律渊源中由全国人大及其常委会制定的法律.11O也不应做过多苛求.此外,所谓良法的形成需要一个反复的实践验证和理论提高的过程,相信经过不断地实践和修正,《食品安全法》会更加完善,成为我国食品安全监管的一件利器.参考文献f1】徐楠轩.欧美食品安全监管模式的现状及借鉴【J].法制与社会,2007,(3).[2]杜治琴,严卫星,陈辉.加拿大食品监督管理体制简介[J]_中国卫生法制,2003,(4).【3]王鲜华.英国食品标准~-j(FSA)保护公众健康和消费者利益的作法中国标准化,2001,(12).【4]李怀.发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[Jj.东北财经大学学报,2005,
(1).f51陈
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 食品安全法 食品 安全法 不足 完善